Điều 87 Luật Đất đai 2024: Trình tự, thủ tục bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng
Phân tích Điều 87 Luật Đất đai 2024 về trình tự, thủ tục bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, thu hồi đất vì quốc phòng, an ninh, phát triển kinh tế – xã hội.
Điều 87. Trình tự, thủ tục bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng
1. Trước khi thông báo thu hồi đất được ban hành, Ủy ban nhân dân cấp xã nơi có đất thu hồi chủ trì phối hợp với Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cùng cấp, đơn vị, tổ chức thực hiện nhiệm vụ bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và các cơ quan có liên quan, tổ chức họp với người có đất trong khu vực thu hồi để phổ biến, tiếp nhận ý kiến về các nội dung sau đây:
a) Mục đích, ý nghĩa, tầm quan trọng của dự án, công trình được triển khai trên vùng đất dự kiến thu hồi;
b) Các quy định của Nhà nước về chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi thu hồi đất;
c) Dự kiến nội dung kế hoạch bồi thường, hỗ trợ, tái định cư;
d) Dự kiến khu vực tái định cư trong trường hợp người có đất thu hồi được bố trí tái định cư.
2. Việc thực hiện kế hoạch thu hồi đất, điều tra, khảo sát, đo đạc, kiểm đếm được quy định như sau:
a) Ủy ban nhân dân cấp có thẩm quyền thu hồi đất ban hành thông báo thu hồi đất;
b) Ủy ban nhân dân cấp xã nơi có đất thu hồi gửi thông báo thu hồi đất đến từng người có đất thu hồi, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất, người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan (nếu có), đồng thời niêm yết thông báo thu hồi đất và danh sách người có đất thu hồi trên địa bàn quản lý tại trụ sở Ủy ban nhân dân cấp xã và địa điểm sinh hoạt chung của khu dân cư nơi có đất thu hồi trong suốt thời gian bồi thường, hỗ trợ, tái định cư.
Trường hợp không liên lạc được, không gửi được thông báo thu hồi đất cho người có đất thu hồi, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất, người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan (nếu có) thì thông báo trên một trong các báo hàng ngày của trung ương và cấp tỉnh trong 03 số liên tiếp và phát sóng trên đài phát thanh hoặc truyền hình của trung ương và cấp tỉnh 03 lần trong 03 ngày liên tiếp; niêm yết tại trụ sở Ủy ban nhân dân cấp xã, địa điểm sinh hoạt chung của khu dân cư nơi có đất thu hồi, đăng tải lên cổng thông tin điện tử của Ủy ban nhân dân cấp huyện trong suốt thời gian bồi thường, hỗ trợ, tái định cư mà không phải gửi thông báo thu hồi đất lại;
c) Ủy ban nhân dân cấp xã nơi có đất thu hồi phối hợp với đơn vị, tổ chức thực hiện nhiệm vụ bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, các cơ quan có liên quan và người có đất thu hồi thực hiện việc điều tra, khảo sát, ghi nhận hiện trạng, đo đạc, kiểm đếm, thống kê, phân loại diện tích đất thu hồi và tài sản gắn liền với đất thu hồi; xác định nguồn gốc đất thu hồi và tài sản gắn liền với đất thu hồi;
d) Ủy ban nhân dân cấp xã nơi có đất thu hồi phối hợp với đơn vị, tổ chức thực hiện nhiệm vụ bồi thường, hỗ trợ, tái định cư điều tra, xác định, thống kê đầy đủ các thiệt hại thực tế về quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất thu hồi; xác định người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan; thu nhập từ việc sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất thu hồi, nguyện vọng tái định cư, chuyển đổi nghề;
đ) Trường hợp người có đất thu hồi không phối hợp trong việc điều tra, khảo sát, đo đạc, kiểm đếm thì Ủy ban nhân dân cấp xã chủ trì, phối hợp với Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cấp xã nơi có đất thu hồi và đơn vị, tổ chức thực hiện nhiệm vụ bồi thường, hỗ trợ, tái định cư vận động, thuyết phục để tạo sự đồng thuận trong thực hiện.
Việc tổ chức vận động, thuyết phục được tiến hành trong thời gian 15 ngày và phải được thể hiện bằng văn bản. Quá thời hạn 10 ngày kể từ ngày kết thúc vận động, thuyết phục mà người có đất thu hồi vẫn không phối hợp điều tra, khảo sát, đo đạc, kiểm đếm thì Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện ban hành quyết định kiểm đếm bắt buộc. Người có đất thu hồi có trách nhiệm thực hiện quyết định kiểm đếm bắt buộc, nếu không chấp hành thì Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện ban hành quyết định cưỡng chế thực hiện quyết định kiểm đếm bắt buộc và tổ chức thực hiện cưỡng chế theo quy định tại Điều 88 của Luật này.
3. Việc lập, thẩm định, phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư được quy định như sau:
a) Đơn vị, tổ chức thực hiện nhiệm vụ bồi thường, hỗ trợ, tái định cư có trách nhiệm lập phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và phối hợp với Ủy ban nhân dân cấp xã nơi có đất thu hồi niêm yết công khai phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư tại trụ sở Ủy ban nhân dân cấp xã, địa điểm sinh hoạt chung của khu dân cư nơi có đất thu hồi trong thời hạn 30 ngày. Ngay sau khi hết thời hạn niêm yết công khai, tổ chức lấy ý kiến về phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư theo hình thức tổ chức họp trực tiếp với người dân trong khu vực có đất thu hồi. Trường hợp người có đất thu hồi, chủ sở hữu tài sản không tham gia họp trực tiếp có lý do chính đáng thì gửi ý kiến bằng văn bản.
Việc tổ chức lấy ý kiến phải được lập thành biên bản, ghi rõ số lượng ý kiến đồng ý, số lượng ý kiến không đồng ý, số lượng ý kiến khác đối với phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; tiếp thu, giải trình ý kiến góp ý; có xác nhận của đại diện Ủy ban nhân dân cấp xã, đại diện những người có đất thu hồi.
Trong thời hạn 60 ngày kể từ ngày tổ chức lấy ý kiến, đơn vị, tổ chức thực hiện nhiệm vụ bồi thường, hỗ trợ, tái định cư có trách nhiệm phối hợp với Ủy ban nhân dân cấp xã nơi có đất thu hồi tổ chức đối thoại trong trường hợp còn có ý kiến không đồng ý về phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; đơn vị, tổ chức thực hiện nhiệm vụ bồi thường, hỗ trợ, tái định cư tiếp thu, giải trình ý kiến góp ý về dự thảo phương án bồi thường, hỗ trợ tái định cư; hoàn chỉnh phương án trình cơ quan có thẩm quyền;
b) Phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư phải được thẩm định trước khi trình Ủy ban nhân dân cấp có thẩm quyền quyết định thu hồi đất;
c) Ủy ban nhân dân cấp có thẩm quyền thu hồi đất quyết định phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư.
4. Đơn vị, tổ chức thực hiện nhiệm vụ bồi thường, hỗ trợ, tái định cư có trách nhiệm sau đây:
a) Phối hợp với Ủy ban nhân dân cấp xã phổ biến, niêm yết công khai quyết định phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư tại trụ sở Ủy ban nhân dân cấp xã và địa điểm sinh hoạt chung của khu dân cư nơi có đất thu hồi;
b) Gửi phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư đã được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt đến từng người có đất thu hồi, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất, người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan trong đó ghi rõ về mức bồi thường, hỗ trợ, bố trí nhà hoặc đất tái định cư (nếu có), thời gian, địa điểm chi trả tiền bồi thường, hỗ trợ; thời gian bố trí nhà hoặc đất tái định cư (nếu có) và thời gian bàn giao đất đã thu hồi cho đơn vị, tổ chức thực hiện nhiệm vụ bồi thường, hỗ trợ, tái định cư;
c) Thực hiện việc bồi thường, hỗ trợ, bố trí tái định cư theo phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư đã được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt.
5. Ủy ban nhân dân cấp có thẩm quyền thu hồi đất ban hành quyết định thu hồi đất trong thời hạn 10 ngày kể từ ngày:
a) Phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư đối với trường hợp không phải bố trí tái định cư;
b) Người có đất thu hồi được bố trí tái định cư tại chỗ và đồng ý nhận tiền bồi thường chi phí tạm cư;
c) Người có đất thu hồi đã được cơ quan có thẩm quyền giao đất, bàn giao đất trên thực địa để tự xây dựng nhà ở tái định cư;
d) Người có đất thu hồi đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền bàn giao nhà ở tái định cư;
đ) Người có đất thu hồi đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền bàn giao đất ở gắn liền với nhà ở tái định cư;
e) Người có đất thu hồi đồng ý và đã nhận tiền bồi thường để tự lo chỗ ở;
g) Người có đất thu hồi tự nguyện bàn giao đất cho Nhà nước và đã được bố trí tạm cư hoặc được chi trả kinh phí tạm cư.
6. Trường hợp cơ quan nhà nước có thẩm quyền tổ chức thực hiện phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư đã được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt mà người có đất thu hồi không đồng ý hoặc không phối hợp thì thực hiện như sau:
a) Ủy ban nhân dân cấp xã chủ trì, phối hợp với Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cấp xã nơi có đất thu hồi và đơn vị, tổ chức thực hiện nhiệm vụ bồi thường, hỗ trợ, tái định cư vận động, thuyết phục để tạo sự đồng thuận trong thực hiện;
b) Việc tổ chức vận động, thuyết phục được tiến hành trong thời gian 10 ngày và phải được thể hiện bằng văn bản. Quá thời hạn 10 ngày kể từ ngày kết thúc vận động, thuyết phục mà người có đất thu hồi vẫn không đồng ý hoặc không phối hợp thực hiện thì Ủy ban nhân dân cấp có thẩm quyền ban hành quyết định thu hồi đất.
7. Trường hợp người có đất thu hồi, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất, người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan không bàn giao đất cho đơn vị, tổ chức thực hiện nhiệm vụ bồi thường, hỗ trợ, tái định cư thì thực hiện như sau:
a) Ủy ban nhân dân cấp xã chủ trì, phối hợp với Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cấp xã nơi có đất thu hồi và đơn vị, tổ chức thực hiện nhiệm vụ bồi thường, hỗ trợ, tái định cư vận động, thuyết phục để người có đất thu hồi, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất, người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan bàn giao đất cho đơn vị, tổ chức thực hiện nhiệm vụ bồi thường, hỗ trợ, tái định cư;
b) Việc tổ chức vận động, thuyết phục được tiến hành trong thời gian 10 ngày và phải được thể hiện bằng văn bản. Quá thời hạn 10 ngày kể từ ngày kết thúc vận động, thuyết phục mà người có đất thu hồi vẫn không chấp hành việc bàn giao đất cho đơn vị, tổ chức thực hiện nhiệm vụ bồi thường, hỗ trợ, tái định cư thì Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện ban hành quyết định cưỡng chế thu hồi đất và tổ chức thực hiện việc cưỡng chế theo quy định tại Điều 89 của Luật này.
8. Tổ chức phát triển quỹ đất, Ủy ban nhân dân cấp xã có trách nhiệm quản lý đất đã được thu hồi trong khi chưa giao đất, cho thuê đất theo quy định tại khoản 5 Điều 86 của Luật này.
9. Chính phủ quy định chi tiết Điều này.
Mục tiêu điều chỉnh và tinh thần chung của Điều 87
Điều 87 xây dựng một quy trình thu hồi đất đầy đủ, có thứ tự chặt chẽ từ giai đoạn chuẩn bị, lấy ý kiến, lập phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư đến ban hành quyết định thu hồi và cưỡng chế. Trọng tâm là tăng cường công khai, đối thoại, vận động, thuyết phục trước khi sử dụng biện pháp cưỡng chế hành chính. Nhờ đó, quyền lợi của người có đất thu hồi được lồng ghép xuyên suốt quy trình, chứ không chỉ ở khâu chi trả tiền bồi thường.
Cấu trúc quy trình và các “điểm chốt” cần nắm
1. Giai đoạn tiền thông báo thu hồi đất
Trước khi ban hành thông báo thu hồi, Ủy ban nhân dân cấp xã phải tổ chức họp với người có đất thu hồi để giải thích mục đích dự án, chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và dự kiến khu tái định cư. Đây là bước tiền tham vấn, giúp người dân hiểu bối cảnh, giảm xung đột về thông tin. Bỏ qua bước này dễ dẫn đến khiếu kiện vì người dân cho rằng bị “bất ngờ” hoặc không được thông tin đầy đủ.
2. Thông báo thu hồi đất và xác lập hiện trạng
Sau khi có thông báo thu hồi đất của cơ quan có thẩm quyền, Ủy ban nhân dân cấp xã phải gửi trực tiếp thông báo cho từng người có đất, đồng thời niêm yết công khai tại trụ sở và nơi sinh hoạt chung của khu dân cư. Trường hợp không liên lạc được, luật cho phép thông báo bằng báo, đài, niêm yết và đăng tải điện tử thay cho việc gửi trực tiếp; đây là căn cứ hợp pháp để tính là đã thông báo, tránh lập luận “không biết” để trì hoãn.
Giai đoạn điều tra, khảo sát, đo đạc, kiểm đếm là bước xác lập hiện trạng và thiệt hại thực tế về đất, tài sản gắn liền với đất, thu nhập, nguyện vọng tái định cư, chuyển đổi nghề. Đây là dữ liệu nền cho phương án bồi thường. Nếu người có đất không phối hợp, Ủy ban nhân dân cấp xã buộc phải tổ chức vận động, thuyết phục trong 15 ngày bằng văn bản; hết hạn mà vẫn không hợp tác thì Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện được quyền ra quyết định kiểm đếm bắt buộc và nếu tiếp tục không chấp hành thì tiến tới cưỡng chế thực hiện quyết định kiểm đếm. Điểm quan trọng là phải có đầy đủ hồ sơ vận động, thuyết phục đúng thời hạn trước khi chuyển sang biện pháp cưỡng chế.
3. Lập, lấy ý kiến, đối thoại về phương án bồi thường
Đơn vị thực hiện bồi thường chịu trách nhiệm lập phương án và phối hợp với Ủy ban nhân dân cấp xã niêm yết công khai 30 ngày tại địa phương. Hết thời hạn niêm yết phải tổ chức họp lấy ý kiến trực tiếp người dân; người không dự họp có lý do chính đáng được gửi ý kiến bằng văn bản. Biên bản lấy ý kiến phải ghi rõ tỉ lệ đồng ý, không đồng ý, ý kiến khác và có xác nhận của đại diện chính quyền, đại diện người có đất thu hồi. Đây là chứng cứ quan trọng khi xem xét tính khách quan, dân chủ của quy trình.
Trong thời hạn 60 ngày kể từ ngày tổ chức lấy ý kiến, nếu còn ý kiến không đồng ý về phương án, đơn vị thực hiện bồi thường phải tổ chức đối thoại, tiếp thu, giải trình và hoàn chỉnh phương án trình thẩm quyền. Đối thoại là cơ chế “lọc” và xử lý xung đột trước khi ra quyết định, nếu bỏ qua hoặc làm hình thức thì dễ bị khiếu kiện yêu cầu hủy quyết định phê duyệt phương án.
4. Thẩm định và phê duyệt phương án
Phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư phải được thẩm định trước khi trình Ủy ban nhân dân có thẩm quyền quyết định thu hồi đất. Nhiều trường hợp trên thực tế nhầm rằng chỉ cần phê duyệt phương án là đủ, nhưng Điều 87 yêu cầu bước thẩm định độc lập, nhằm kiểm tra tính đúng đắn về căn cứ pháp lý, số liệu, đối tượng và tính khả thi. Sau khi phê duyệt, đây là cơ sở pháp lý để tổ chức chi trả, bố trí tái định cư và tiến tới quyết định thu hồi đất.
Quyết định thu hồi đất và mối liên hệ với tái định cư
Điều 87 quy định rõ các mốc thời điểm mà trong vòng 10 ngày Ủy ban nhân dân có thẩm quyền phải ban hành quyết định thu hồi đất, tương ứng với từng tình huống: không phải bố trí tái định cư, tái định cư tại chỗ, đã giao đất để tự xây nhà tái định cư, đã bàn giao nhà ở/đất tái định cư, hoặc người có đất đồng ý nhận tiền để tự lo chỗ ở. Như vậy, quyết định thu hồi đất gắn chặt với tiến độ thực hiện quyền về tái định cư hoặc nhận tiền của người bị thu hồi, tránh tình trạng thu hồi xong mà chưa bảo đảm chỗ ở.
Trường hợp cơ quan đã tổ chức thực hiện phương án được phê duyệt mà người có đất không đồng ý hoặc không phối hợp, luật yêu cầu thêm một vòng vận động, thuyết phục 10 ngày; hết thời hạn này, Ủy ban nhân dân có thẩm quyền mới ban hành quyết định thu hồi đất. Như vậy, thu hồi đất không được diễn ra tức thời sau phê duyệt phương án mà phải qua thêm bước thuyết phục if người dân chưa hợp tác.
Từ vận động, thuyết phục đến cưỡng chế thu hồi đất
Điều 87 thiết kế một “nấc thang” biện pháp: vận động – kiểm đếm bắt buộc – cưỡng chế kiểm đếm – cưỡng chế thu hồi. Trước khi cưỡng chế thu hồi đất (được quy định chi tiết tại Điều 89), Ủy ban nhân dân cấp xã phải tiếp tục vận động, thuyết phục người có đất, chủ sở hữu tài sản, người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan bàn giao đất trong thời hạn 10 ngày và phải lập văn bản. Chỉ khi hết thời hạn này mà vẫn không bàn giao thì Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện mới được ban hành quyết định cưỡng chế thu hồi đất.
Khác biệt cần lưu ý là: cưỡng chế kiểm đếm nhằm mục đích ghi nhận hiện trạng, còn cưỡng chế thu hồi đất nhằm thực hiện quyết định thu hồi đã có hiệu lực. Mỗi bước đều phải có hồ sơ vận động, mốc thời gian, quyết định riêng; nếu trộn lẫn hoặc rút gọn thủ tục rất dễ bị đánh giá là trái luật khi giải quyết khiếu nại, khởi kiện hành chính.
Vai trò từng chủ thể và những hiểu nhầm thường gặp
Ủy ban nhân dân cấp xã là “đầu mối” ở cơ sở: tổ chức họp dân, niêm yết, phối hợp điều tra, khảo sát, vận động, thuyết phục, quản lý đất sau thu hồi. Đơn vị/tổ chức thực hiện bồi thường chịu trách nhiệm chuyên môn về kiểm đếm, lập phương án, lấy ý kiến, đối thoại, tổ chức chi trả. Ủy ban nhân dân có thẩm quyền thu hồi đất (thường là cấp huyện, cấp tỉnh tùy trường hợp) ban hành các quyết định: thông báo thu hồi, phê duyệt phương án, quyết định thu hồi, quyết định kiểm đếm bắt buộc, quyết định cưỡng chế. Việc phân định rõ giúp xác định đúng chủ thể chịu trách nhiệm khi có sai sót trong quy trình.
Một số hiểu nhầm phổ biến trong thực tiễn gồm: cho rằng chỉ cần thông báo một lần là đủ, không cần niêm yết và thông báo rộng rãi; nghĩ rằng không ký biên bản kiểm đếm sẽ “trì hoãn” được thu hồi; hoặc thấy phương án bồi thường “chưa thỏa đáng” là có thể từ chối mọi hợp tác mà không phát sinh hậu quả pháp lý. Điều 87 khẳng định, nếu không hợp tác, người có đất vẫn có thể bị kiểm đếm bắt buộc, bị cưỡng chế thu hồi; quyền lợi được bảo vệ chủ yếu thông qua ý kiến, đối thoại, khiếu nại, khởi kiện, không phải bằng việc từ chối phối hợp.
Lưu ý thực tiễn khi áp dụng Điều 87
Người có đất thu hồi cần chú ý theo dõi thời hạn niêm yết, thời gian họp lấy ý kiến, đối thoại để kịp thời trình bày quan điểm, cung cấp tài liệu về nguồn gốc đất, tài sản, mức thu nhập, nhu cầu tái định cư, chuyển đổi nghề. Việc tham gia đầy đủ giúp bảo vệ quyền lợi ngay từ đầu, thay vì chỉ phản ứng khi đã có quyết định cưỡng chế. Ngược lại, cơ quan nhà nước phải lập hồ sơ quy trình đầy đủ (biên bản họp, vận động, đối thoại, niêm yết…) vì đây là căn cứ quan trọng chứng minh tính hợp pháp của quyết định khi phát sinh tranh chấp.
Ngoài ra, Điều 87 gắn chặt với các điều về điều kiện thu hồi, nguyên tắc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và cưỡng chế; khi áp dụng cần đọc đồng bộ để tránh hiểu nhầm rằng chỉ cần “đúng quy trình thủ tục” là đủ, trong khi căn cứ nội dung (dự án, mục đích thu hồi, giá bồi thường, tiêu chuẩn tái định cư…) cũng là điều kiện để quyết định thu hồi và việc cưỡng chế được coi là hợp pháp.