Điều 60 Luật Đất đai 2024: Nguyên tắc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất

1. Vị trí và mục đích của Điều 60

Điều 60 là điều khoản khung, thiết lập hệ chuẩn pháp lý cho toàn bộ hoạt động lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất ở cấp quốc gia, tỉnh, huyện. Điều này nhằm bảo đảm việc phân bổ, tổ chức không gian sử dụng đất không bị chi phối bởi lợi ích cục bộ, mà tuân thủ trật tự quy hoạch thống nhất, đồng bộ với hệ thống quy hoạch theo Luật Quy hoạch; đồng thời dung hòa yêu cầu phát triển nhanh, bền vững với bảo vệ môi trường, an ninh, an ninh lương thực và lợi ích giữa các thế hệ.

2. Quan hệ với Luật Quy hoạch và tính hệ thống

Khoản 1 khẳng định việc lập quy hoạch sử dụng đất không đứng độc lập mà phải tuân thủ nguyên tắc và mối quan hệ giữa các loại quy hoạch theo Luật Quy hoạch. Nghĩa là, quy hoạch sử dụng đất là một bộ phận trong hệ thống quy hoạch quốc gia, phải được tích hợp, thống nhất với quy hoạch tổng thể quốc gia, quy hoạch vùng, quy hoạch tỉnh và các quy hoạch ngành. Thực tiễn áp dụng, khi xem xét một phương án sử dụng đất, cần kiểm tra song song tính phù hợp với Luật Đất đai và Luật Quy hoạch, tránh hiểu sai rằng quy hoạch sử dụng đất chỉ thuộc phạm vi Luật Đất đai.

Khoản 4 làm rõ tính thứ bậc và tính phù hợp: quy hoạch cấp trên bảo đảm nhu cầu cấp dưới; quy hoạch cấp dưới phải phù hợp với quy hoạch cấp trên. Nội dung đến cấp huyện phải cụ thể đến cấp xã, và kế hoạch sử dụng đất phải bám sát quy hoạch cùng cấp đã được phê duyệt. Đây là căn cứ quan trọng để cơ quan có thẩm quyền bác bỏ các hồ sơ, dự án sử dụng đất trái với quy hoạch cấp trên, dù đã được cấp dưới đề xuất.

3. Nguyên tắc cân bằng, liên kết và đặc thù vùng

Khoản 2 và khoản 7 nhấn mạnh tính cân bằng và liên kết vùng. Quy hoạch sử dụng đất quốc gia phải vừa phản ánh đặc thù các vùng kinh tế – xã hội, vừa bảo đảm liên kết, tránh phân mảnh, xung đột mục đích sử dụng đất giữa các địa phương. Đồng thời, quy hoạch phải cân đối nhu cầu giữa các ngành (nông nghiệp, công nghiệp, dịch vụ, quốc phòng, an ninh…), giữa các địa phương và giữa các thế hệ, phù hợp với tiềm năng đất đai. Về thực tiễn, nguyên tắc này là cơ sở để đánh giá các quy hoạch địa phương có quá thiên về phát triển đô thị, khu công nghiệp mà xem nhẹ đất nông nghiệp, đất rừng hoặc đất bảo tồn.

Người áp dụng cần lưu ý: cân đối và liên kết vùng là nguyên tắc mang tính định hướng, không phải chỉ tiêu cụ thể nhưng có giá trị thẩm định, phản biện phương án quy hoạch; quy hoạch ưu tiên lợi ích ngắn hạn, lợi ích địa phương nhưng làm suy giảm rõ rệt tiềm năng đất đai, hệ sinh thái hoặc phá vỡ kết nối vùng thường bị đánh giá là không phù hợp với Điều 60.

4. Gắn phát triển kinh tế – xã hội với bảo vệ môi trường, an ninh, an ninh lương thực

Khoản 3 và khoản 6 đặt ra yêu cầu quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất phải phục vụ chiến lược phát triển kinh tế – xã hội nhanh, bền vững, gắn với bảo đảm quốc phòng, an ninh, an ninh lương thực, độ che phủ rừng, bảo tồn di tích lịch sử – văn hóa, danh lam thắng cảnh. Trọng tâm là sử dụng đất tiết kiệm, hiệu quả, khai thác hợp lý tài nguyên và thích ứng với biến đổi khí hậu.

Trong áp dụng, đây là nhóm nguyên tắc thường bị hiểu sai theo hướng chỉ là khẩu hiệu. Trên thực tế, chúng là tiêu chí pháp lý để đánh giá tính hợp pháp, hợp lý của quy hoạch: ví dụ, phương án chuyển diện tích lớn đất lúa sang dự án phi nông nghiệp phải chứng minh không làm suy giảm an ninh lương thực, không ảnh hưởng nghiêm trọng đến độ che phủ rừng hoặc môi trường. Khi giải quyết tranh chấp, khiếu nại liên quan đến điều chỉnh quy hoạch, cơ quan nhà nước phải đối chiếu những tiêu chí này, không chỉ dựa trên lợi ích kinh tế của dự án.

5. Yêu cầu về nội dung và kỹ thuật quy hoạch sử dụng đất

Khoản 5 yêu cầu nội dung quy hoạch sử dụng đất phải kết hợp giữa chỉ tiêu sử dụng đất với không gian, phân vùng sử dụng đất, hệ sinh thái tự nhiên. Điều này định hướng quy hoạch không chỉ là tập hợp số liệu về diện tích các loại đất, mà còn là tổ chức không gian sử dụng đất theo vùng chức năng, gắn với đặc trưng địa lý, sinh thái. Trong thực tế lập và thẩm định quy hoạch, nếu hồ sơ chỉ nặng về chỉ tiêu diện tích mà thiếu bản đồ, phương án phân vùng, đánh giá tác động hệ sinh thái, thì chưa đáp ứng yêu cầu của Điều 60.

Điểm thường nhầm lẫn là coi chỉ tiêu sử dụng đất là nội dung duy nhất có giá trị pháp lý; trong khi đó, tổ chức không gian và phân vùng sử dụng đất là căn cứ quan trọng để xem xét tính phù hợp của các dự án cụ thể (ví dụ, dự án đặt tại khu vực đã được quy hoạch là vùng bảo tồn hay vùng rừng phòng hộ).

6. Nguyên tắc về trình tự, đồng thời và kế thừa quy hoạch, kế hoạch

Khoản 9, khoản 10 quy định nguyên tắc lập đồng thời và tính kế thừa. Quy hoạch sử dụng đất các cấp được lập cùng thời điểm, nhưng quy hoạch cấp cao phải được quyết định, phê duyệt trước cấp thấp hơn để làm căn cứ định hướng. Kế hoạch sử dụng đất được lập đồng thời với việc lập, điều chỉnh quy hoạch cùng cấp; kế hoạch năm đầu của quy hoạch cấp huyện phải lập cùng lúc với quy hoạch cấp huyện. Đây là cơ chế nhằm tránh việc kế hoạch đi “lệch” hoặc đi trước quy hoạch.

Quy định về tiếp tục thực hiện các chỉ tiêu chưa thực hiện hết khi kết thúc thời kỳ quy hoạch mà quy hoạch mới chưa được phê duyệt là điều khoản chuyển tiếp nội tại. Ý nghĩa thực tiễn: hạn chế khoảng trống pháp lý, cho phép cơ quan nhà nước tiếp tục triển khai những chỉ tiêu còn hợp lệ của quy hoạch cũ cho đến khi quy hoạch mới có hiệu lực. Tuy nhiên, chỉ tiêu đã thực hiện hết hoặc nội dung quy hoạch cũ đã rõ ràng mâu thuẫn với định hướng mới, chủ trương mới thì không được viện dẫn như cơ sở kéo dài vô hạn.

7. Nguyên tắc tham gia, công khai, minh bạch

Khoản 8 khẳng định yêu cầu sự tham gia của tổ chức chính trị – xã hội, cộng đồng, cá nhân, đồng thời bảo đảm công khai, minh bạch trong quá trình lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Đây là nền tảng để kiểm soát lợi ích nhóm, tiêu cực trong quy hoạch; đồng thời tạo cơ sở pháp lý cho người dân, tổ chức phản biện, góp ý, và khi cần thiết, khiếu nại, tố cáo đối với hoạt động lập và thực hiện quy hoạch.

Lưu ý quan trọng khi áp dụng: tham vấn cộng đồng không phải là thủ tục hình thức; nếu cơ quan lập quy hoạch bỏ qua, làm không đúng hoặc không chứng minh được việc tổ chức tham vấn, công khai, thì toàn bộ quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất có nguy cơ bị xem xét về tính hợp pháp, dẫn đến kiến nghị điều chỉnh hoặc hủy bỏ.

8. Một số hiểu sai thường gặp và khuyến nghị áp dụng

8.1. Hiểu sai thường gặp

• Cho rằng quy hoạch sử dụng đất chỉ cần phù hợp với yêu cầu phát triển kinh tế địa phương, bỏ qua yêu cầu cân bằng ngành, bảo vệ môi trường, an ninh lương thực, quốc phòng, an ninh.
• Coi quy hoạch cấp huyện là “không gian riêng” của địa phương, không bắt buộc phải tuân theo quy hoạch cấp tỉnh, cấp quốc gia.
• Coi chỉ tiêu diện tích là yếu tố duy nhất có giá trị pháp lý, bỏ qua nội dung không gian, phân vùng, hệ sinh thái.
• Xem tham vấn cộng đồng là lựa chọn, không phải là nguyên tắc bắt buộc trong quá trình lập quy hoạch, kế hoạch.

8.2. Khuyến nghị khi áp dụng Điều 60

• Khi đánh giá một dự án, quyết định hành chính liên quan đến sử dụng đất, cần kiểm tra song song: tính phù hợp với quy hoạch sử dụng đất cùng cấp, với quy hoạch cấp trên, và với các nguyên tắc tài nguyên, môi trường, an ninh, an ninh lương thực nêu tại Điều 60.
• Cơ quan lập quy hoạch nên ghi nhận đầy đủ quá trình tham vấn, công khai, minh bạch trong hồ sơ, vì đây là thành phần quan trọng bảo vệ tính hợp pháp của quy hoạch trước các yêu cầu kiểm tra, giám sát, khiếu kiện.
• Nhà đầu tư, tổ chức, cá nhân khi triển khai dự án cần lưu ý rằng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất không chỉ là “thủ tục thông qua” mà là chuẩn mực pháp lý điều chỉnh toàn bộ vòng đời sử dụng đất của dự án.