Điều 248 Luật Đất đai 2024: Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Lâm nghiệp số 16/2017/QH14 đã được sửa đổi, bổ sung một số điều theo Luật số 16/2023/QH15

1. Trọng tâm chính sách và định hướng quản lý rừng

Điều 248 cho thấy xu hướng vừa siết chặt bảo vệ rừng tự nhiên, vừa tạo dư địa phát triển kinh tế – du lịch sinh thái, cây dược liệu trong rừng đặc dụng, rừng phòng hộ. Việc liên kết quy hoạch lâm nghiệp với quy hoạch tỉnh và quy hoạch sử dụng đất cấp huyện nhằm tránh xung đột giữa quản lý rừng và quy hoạch đất đai, đảm bảo mọi quyết định giao rừng, cho thuê rừng, chuyển mục đích sử dụng rừng đều nằm trong tổng thể quy hoạch đã được phê duyệt. Đồng thời, các sửa đổi về thẩm quyền nhấn mạnh vai trò quyết định chủ trương của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, còn Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, huyện là chủ thể thực hiện cụ thể việc giao, cho thuê, thu hồi và chuyển mục đích sử dụng rừng.

2. Điều kiện cốt lõi khi chuyển mục đích sử dụng rừng

Các điều khoản sửa đổi khoản 1, khoản 2 Điều 14 và khoản 1 Điều 19 đặt ra hai nhóm điều kiện cơ bản: (i) hoạt động giao rừng, cho thuê rừng, chuyển mục đích sử dụng rừng phải phù hợp với quy hoạch lâm nghiệp cấp quốc gia hoặc quy hoạch tỉnh hoặc quy hoạch sử dụng đất cấp huyệnkhông được chuyển mục đích sử dụng rừng tự nhiên, trừ một số dự án đặc biệt là dự án quan trọng quốc gia, dự án phục vụ quốc phòng, an ninh và dự án cấp thiết khác theo tiêu chí do Chính phủ quy định. Như vậy, điều kiện quy hoạch là điều kiện nền, áp dụng cho mọi loại rừng, còn điều kiện về loại dự án là hàng rào bảo vệ riêng đối với rừng tự nhiên, hạn chế tối đa việc chuyển mục đích.

Khi áp dụng, cần lưu ý: không phải chỉ có rừng tự nhiên mới phải phù hợp quy hoạch; mọi trường hợp chuyển mục đích rừng – kể cả rừng trồng, rừng sản xuất – đều phải đối chiếu quy hoạch lâm nghiệp, quy hoạch tỉnh, hoặc quy hoạch sử dụng đất cấp huyện đã được phê duyệt. Ngoài ra, khái niệm “dự án cấp thiết khác” không được tự suy diễn, mà phải căn cứ tiêu chí cụ thể do Chính phủ quy định tại văn bản dưới luật.

3. Phân định thẩm quyền giữa HĐND tỉnh và UBND các cấp

3.1. Hội đồng nhân dân cấp tỉnh – quyết định chủ trương

Điều 20 (sửa đổi) khẳng định HĐND cấp tỉnh là cơ quan quyết định chủ trương chuyển mục đích sử dụng rừng sang mục đích khác, ngoại trừ các dự án thuộc thẩm quyền Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ hoặc các dự án mà HĐND cấp tỉnh đã chấp thuận, quyết định chủ trương đầu tư theo Luật Đầu tư, Luật Đầu tư công, Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư, Luật Dầu khí. Cách thiết kế này bảo đảm việc chuyển mục đích rừng – vốn ảnh hưởng lớn đến môi trường, sinh kế cộng đồng – phải được xem xét ở cấp quyết định chính sách địa phương, không chỉ ở cấp cơ quan hành chính.

3.2. UBND cấp tỉnh và cấp huyện – thực hiện cụ thể

Sửa đổi Điều 15 và Điều 23 làm rõ hơn chức năng điều hành của UBND các cấp. Kế hoạch giao rừng, cho thuê rừng, chuyển mục đích sử dụng rừng của UBND cấp huyện phải được UBND cấp tỉnh phê duyệt hoặc nằm trong kế hoạch sử dụng đất hằng năm cấp huyện do cơ quan có thẩm quyền phê duyệt. Về thẩm quyền cụ thể, UBND cấp tỉnh giải quyết giao rừng, cho thuê rừng, chuyển mục đích, thu hồi rừng đối với tổ chức, còn UBND cấp huyện chịu trách nhiệm tương ứng đối với hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư, và thu hồi rừng gắn với thu hồi đất thuộc thẩm quyền theo Luật Đất đai.

Trong thực tiễn dễ nhầm lẫn giữa thẩm quyền quyết định chủ trương và thẩm quyền ban hành quyết định hành chính cụ thể. Quyết định chủ trương chuyển mục đích sử dụng rừng của HĐND tỉnh là bước chính sách, tiền đề để UBND các cấp triển khai các quyết định giao rừng, cho thuê, chuyển mục đích, thu hồi rừng. Việc bỏ qua bước chủ trương hoặc “đánh đồng” hai loại quyết định là sai về trình tự, thủ tục và có thể dẫn tới nguy cơ bị xem xét tính hợp pháp của dự án.

4. Bổ sung chủ thể quản lý và hoạt động trong rừng đặc dụng, rừng phòng hộ

4.1. Ban quản lý rừng đặc dụng với rừng phòng hộ xen kẽ

Điểm đ khoản 2 Điều 16 (bổ sung) giao cho Ban quản lý rừng đặc dụng thẩm quyền đối với phần rừng phòng hộ xen kẽ trong diện tích rừng đặc dụng. Đây là quy định quan trọng để tránh phân mảnh trách nhiệm quản lý khi trên thực địa hai loại rừng chồng lấn về không gian. Chủ thể quản lý tập trung giúp thống nhất việc bảo vệ, khai thác, tổ chức du lịch sinh thái, nghiên cứu khoa học trong cùng khu vực, đồng thời giảm nguy cơ lạm dụng phân loại rừng để hợp thức hóa các hoạt động không phù hợp.

4.2. Hợp pháp hóa du lịch sinh thái, nghỉ dưỡng, giải trí và cây dược liệu

Sửa đổi Điều 53 và Điều 56 mở rộng tên điều và nội dung, chính thức thừa nhận các hoạt động du lịch sinh thái, nghỉ dưỡng, giải trí và nuôi, trồng phát triển, thu hoạch cây dược liệu trong rừng đặc dụng, rừng phòng hộ. Việc được “xây dựng công trình phục vụ du lịch sinh thái, nghỉ dưỡng, giải trí” đi kèm yêu cầu về trình tự, thủ tục xây dựng, thẩm định, phê duyệt đề án du lịch sinh thái và quản lý công trình theo Quy chế quản lý rừng và pháp luật liên quan, nhằm bảo đảm mọi công trình đều được đánh giá tác động đến rừng, môi trường và tuân thủ quy hoạch.

Đối với cây dược liệu, luật cho phép chủ rừng tự tổ chức, hợp tác, liên kết hoặc cho thuê môi trường rừng để nuôi, trồng, thu hoạch cây dược liệu, hoặc tổ chức hoạt động nghiên cứu khoa học, với điều kiện phải có phương án được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt và tuân theo Quy chế quản lý rừng. Đây là cơ chế khuyến khích khai thác giá trị kinh tế – khoa học của rừng theo hướng sử dụng bền vững, nhưng không cho phép biến tính chất rừng đặc dụng, rừng phòng hộ thành rừng sản xuất thông thường.

5. Cân bằng giữa quyền của chủ rừng và mục đích sử dụng đất

Sửa đổi khoản 4 Điều 60 nhấn mạnh quyền của chủ rừng (thuộc một số chủ thể nhất định) được tự tổ chức, hợp tác, liên doanh, liên kết hoặc cho thuê rừng, thuê môi trường rừng để kinh doanh du lịch sinh thái, nghỉ dưỡng, giải trí hoặc nuôi, trồng phát triển cây dược liệu, cũng như tổ chức nghiên cứu khoa học. Tuy nhiên, yêu cầu then chốt là các hoạt động này không được ảnh hưởng đến mục đích sử dụng đất theo pháp luật đất đai. Nói cách khác, kể cả khi công trình, hoạt động kinh doanh được phép trong không gian rừng, thì bản chất đất vẫn phải giữ đúng mục đích (đất rừng đặc dụng, đất rừng phòng hộ…) và không bị biến tướng thành đất ở, đất thương mại, dịch vụ trái quy định.

Trong thực tế, nhầm lẫn thường gặp là coi việc được phép xây dựng công trình du lịch sinh thái trong rừng đồng nghĩa với việc “chuyển đất rừng thành đất du lịch”. Điều 248 nhắc lại giới hạn quan trọng: quyền khai thác môi trường rừng theo hướng du lịch, cây dược liệu là quyền dựa trên tư cách chủ rừng, không làm thay đổi mục đích sử dụng đất theo Luật Đất đai và không xóa bỏ nghĩa vụ bảo vệ, phát triển rừng.

6. Lưu ý áp dụng thực tiễn và rủi ro pháp lý

Thứ nhất, mọi dự án liên quan đến rừng, đặc biệt là rừng tự nhiên, phải được rà soát kỹ về quy hoạch lâm nghiệp, quy hoạch tỉnh, quy hoạch sử dụng đất cấp huyện và về thẩm quyền quyết định chủ trương, tránh tình trạng quyết định hành chính đi trước hoặc trái với quyết định chủ trương. Thứ hai, khi xây dựng các đề án du lịch sinh thái, nghỉ dưỡng, cây dược liệu trong rừng đặc dụng, rừng phòng hộ, chủ rừng cần chuẩn bị phương án, đánh giá tác động môi trường và hồ sơ trình phê duyệt theo đúng Quy chế quản lý rừng và pháp luật liên quan, vì sai sót về thủ tục dễ dẫn tới việc bị đình chỉ hoặc hủy bỏ dự án.

Thứ ba, sự đan xen giữa rừng đặc dụng và rừng phòng hộ đòi hỏi chủ rừng, cơ quan quản lý phải phân định rõ ranh giới và quyền, nghĩa vụ tương ứng để tránh tình trạng không ai chịu trách nhiệm hoặc lợi dụng khoảng trống quản lý. Thứ tư, trong quá trình hợp tác, liên kết, cho thuê môi trường rừng, cần quy định chặt chẽ trong hợp đồng về phạm vi sử dụng, tiêu chuẩn bảo vệ rừng, trách nhiệm khắc phục hậu quả, nhằm bảo đảm mọi hoạt động kinh tế “trên rừng” không dẫn đến suy thoái tài nguyên và vi phạm mục đích sử dụng đất.