Điều 222 Luật Đất đai 2024: Đưa đất chưa sử dụng vào sử dụng

1. Mục tiêu quản lý: biến quỹ đất chưa sử dụng thành nguồn lực phát triển

Điều 222 thiết kế cơ chế đưa đất chưa sử dụng vào khai thác như một nguồn lực phát triển, tránh tình trạng đất bỏ hoang trong khi nhu cầu đất sản xuất, đất ở, đất hạ tầng ngày càng tăng. Trọng tâm là gắn việc sử dụng đất chưa sử dụng với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được phê duyệt, bảo đảm tính hợp pháp, đồng bộ và tránh tự phát.

Quy định này phản ánh định hướng quản lý đất đai chủ động: Nhà nước giữ vai trò hoạch định, lập kế hoạch và tạo khung pháp lý, còn tổ chức, cá nhân được khuyến khích tham gia đầu tư trên nền tảng quy hoạch hợp pháp, minh bạch.

2. Vai trò trung tâm của quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất

Khoản 1 và khoản 2 nhấn mạnh rằng việc đưa đất chưa sử dụng vào khai thác chỉ được triển khai trên cơ sở quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt. Đây là điều kiện pháp lý tiên quyết để “kích hoạt” việc áp dụng Điều 222, đồng thời giới hạn trường hợp sử dụng đất trái quy hoạch.

UBND các cấp có nghĩa vụ xây dựng kế hoạch đưa đất chưa sử dụng vào sử dụng, không chỉ là quyền năng. Kế hoạch này là công cụ kết nối giữa bản quy hoạch mang tính định hướng và việc giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích trong thực tiễn.

3. Cơ chế khuyến khích đầu tư, không phải trao quyền tự do sử dụng

Khoản 2 quy định Nhà nước khuyến khích tổ chức, cá nhân đầu tư để đưa đất chưa sử dụng vào sử dụng theo quy hoạch, kế hoạch. Cần lưu ý khuyến khích ở đây là về chính sách và môi trường pháp lý (miễn, giảm tiền sử dụng đất, tiền thuê đất; ưu đãi vùng khó khăn), chứ không phải trao quyền tự ý khai hoang, sử dụng đất ngoài khuôn khổ pháp luật.

Một nhầm lẫn thực tiễn là cho rằng cứ đất chưa sử dụng thì người dân hoặc doanh nghiệp được tự san lấp, trồng trọt, xây dựng rồi “xin hợp thức hóa sau”. Điều 222 không hợp thức hóa cách làm này; quyền sử dụng đất vẫn phải được xác lập qua hình thức hợp pháp như giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất theo Luật Đất đai.

4. Ưu tiên cá nhân thiếu đất sản xuất đối với đất quy hoạch nông nghiệp

Khoản 3 là điểm nhấn về an sinh và công bằng trong tiếp cận đất nông nghiệp. Đối với diện tích đất chưa sử dụng nhưng đã được quy hoạch sử dụng vào mục đích nông nghiệp, Nhà nước ưu tiên giao cho cá nhân cư trú tại địa phương chưa được giao đất hoặc thiếu đất sản xuất.

Quy định này định hướng UBND cấp có thẩm quyền khi xem xét giao đất nông nghiệp, phải cân nhắc ưu tiên nhóm đối tượng đang thiếu tư liệu sản xuất, thay vì chỉ xét theo năng lực đầu tư hoặc quan hệ kinh tế thuần túy. Điều này cũng tạo cơ sở để người dân có căn cứ pháp lý khi kiến nghị, khiếu nại nếu việc giao đất nông nghiệp từ quỹ đất chưa sử dụng không bảo đảm thứ tự ưu tiên.

5. Chính sách đặc thù cho vùng biên giới, hải đảo và địa bàn khó khăn

Khoản 4 thiết lập nhóm chính sách ưu đãi và hỗ trợ hạ tầng đối với vùng biên giới, hải đảo, địa bàn khó khăn, đặc biệt khó khăn và vùng nhiều đất nhưng ít dân. Mục đích là khắc phục điểm nghẽn về hạ tầng, tạo điều kiện thực tế để quỹ đất chưa sử dụng tại các khu vực này có thể được khai thác hiệu quả.

Chính sách miễn, giảm tiền sử dụng đất, tiền thuê đất trong trường hợp giao, cho thuê đất chưa sử dụng cũng là công cụ khuyến khích đầu tư, đồng thời bù đắp chi phí ban đầu lớn khi cải tạo đất, xây dựng hạ tầng và tổ chức sản xuất ở vùng khó khăn.

6. Sử dụng nguồn thu từ chuyển mục đích đất trồng lúa cho cải tạo đất chưa sử dụng

Khoản 5 yêu cầu UBND cấp tỉnh sử dụng nguồn kinh phí thu được khi cho phép chuyển mục đích đất trồng lúa sang mục đích khác và các nguồn hợp pháp khác để phục vụ việc cải tạo, đưa đất chưa sử dụng vào sử dụng. Về mặt chính sách, đây là cơ chế bù đắp và tái phân bổ nguồn lực đất đai.

Nhà nước vừa cho phép chuyển một phần đất lúa sang mục đích khác (công nghiệp, đô thị…), vừa dùng chính nguồn thu đó để khai thác quỹ đất chưa sử dụng, trong đó có đất tiềm năng nông nghiệp, nhằm hạn chế tác động tiêu cực của việc giảm diện tích đất lúa đối với an ninh lương thực và sinh kế nông dân.

7. Một số lưu ý và nhầm lẫn thường gặp khi áp dụng Điều 222

7.1. Không đồng nhất “đất chưa sử dụng” với “đất không có chủ”

Đất chưa sử dụng thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu. Việc đất chưa được giao, cho thuê, chưa đưa vào một mục đích sử dụng cụ thể không làm mất quyền quản lý của Nhà nước. Mọi hoạt động khai thác, sử dụng trên đất chưa sử dụng đều phải tuân thủ quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và quyết định giao đất, cho thuê đất, không phải “ai dùng trước thì được”.

7.2. Điều 222 không thay thế thủ tục giao đất, cho thuê đất

Điều luật này mang tính định hướng và chính sách, không quy định chi tiết trình tự, thủ tục giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất. Khi áp dụng trong thực tiễn, UBND và người dân vẫn phải đối chiếu thêm các quy định về thẩm quyền, hồ sơ, trình tự tại Luật Đất đai và văn bản hướng dẫn, tránh nhầm rằng chỉ cần viện dẫn Điều 222 là đủ căn cứ giao đất.

7.3. Lưu ý về căn cứ “quy hoạch, kế hoạch” khi giải quyết tranh chấp

Trong các tranh chấp liên quan đến khai hoang, cải tạo đất chưa sử dụng, một điểm mấu chốt là đối chiếu xem diện tích đất đó có nằm trong quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và kế hoạch đưa đất chưa sử dụng vào sử dụng