Điều 218 Luật Đất đai 2024: Sử dụng đất kết hợp đa mục đích

1. Mục tiêu quản lý: linh hoạt sử dụng đất nhưng không đổi loại đất

Điều 218 cho phép nhiều loại đất được khai thác kết hợp cho mục đích thương mại, dịch vụ, nông nghiệp, hạ tầng… nhưng quán triệt nguyên tắc không làm thay đổi loại đất theo phân loại được ghi nhận trong giấy tờ pháp lý về đất đai. Trọng tâm là tạo thêm giá trị kinh tế trên cùng một thửa đất mà vẫn giữ được chức năng sử dụng đất chính, tránh việc "biến tướng" chuyển đổi mục đích sử dụng đất trá hình. Đây là công cụ quan trọng để pháp luật đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế – xã hội mà không phá vỡ cấu trúc sử dụng đất đã được quy hoạch và đăng ký.

2. Nhóm loại đất được phép sử dụng kết hợp và ý nghĩa thực tiễn

Khoản 1 Điều 218 liệt kê khá cụ thể các nhóm đất được phép sử dụng kết hợp: đất nông nghiệp, đất công cộng, đất xây dựng công trình sự nghiệp, đất ở, đất có mặt nước, đất tôn giáo – tín ngưỡng và một số loại đất khác theo khoản 2, 3 Điều 9 Luật Đất đai. Việc liệt kê mang tính khép kín, thể hiện quan điểm quản lý là chỉ cho phép kết hợp trong khuôn khổ được dự liệu, không mở rộng tùy tiện. Thực tiễn, các trường hợp phổ biến gồm: đất nông nghiệp kết hợp kinh doanh dịch vụ trải nghiệm nông nghiệp; đất ở kết hợp kinh doanh thương mại nhỏ; công trình sự nghiệp có phần diện tích cho thuê làm dịch vụ; cơ sở tôn giáo bố trí không gian dịch vụ hợp pháp. Người áp dụng cần bám sát danh mục tại khoản 1, không suy rộng sang các loại đất khác nếu chưa có quy định chi tiết.

3. Các điều kiện “kích hoạt” quyền sử dụng đất đa mục đích

Khi xem xét một trường hợp có được sử dụng đất kết hợp đa mục đích hay không, cần kiểm tra đồng thời các điều kiện tại khoản 2 Điều 218. Thứ nhất, việc sử dụng kết hợp không được làm thay đổi loại đất và không làm mất đi điều kiện cần thiết để thửa đất có thể trở về mục đích chính, tức là mục đích sử dụng đất ghi trên giấy tờ. Thứ hai, hoạt động kết hợp không được ảnh hưởng đến quốc phòng, an ninh, không gây tác động xấu đến hệ sinh thái, đa dạng sinh học, cảnh quan môi trường và không gây cản trở, thiệt hại cho việc sử dụng đất của các thửa liền kề. Thứ ba, người sử dụng đất phải thực hiện đầy đủ nghĩa vụ tài chính phát sinh từ phần diện tích và mục đích kết hợp, đồng thời tuân thủ pháp luật có liên quan (xây dựng, môi trường, đầu tư, tôn giáo, tín ngưỡng…). Chỉ khi hội đủ các điều kiện này, quyền sử dụng đất kết hợp đa mục đích mới được coi là hợp pháp.

4. Phương án sử dụng đất – cơ chế lọc và kiểm soát hoạt động kinh doanh

Khoản 4 Điều 218 yêu cầu lập phương án sử dụng đất trình cơ quan có thẩm quyền phê duyệt đối với các trường hợp sử dụng đất kết hợp với thương mại, dịch vụ quy định cụ thể tại điểm a, b, c, d, đ, e khoản 1. Phương án sử dụng đất phải thể hiện rõ thông tin thửa đất, diện tích, thời hạn sử dụng đất, diện tích sử dụng kết hợp, mục đích kết hợp và các nội dung đáp ứng yêu cầu pháp luật về bảo vệ môi trường, cùng các quy định liên quan khác. Về bản chất, đây là bước thẩm định trước của Nhà nước nhằm sàng lọc các hoạt động kinh doanh trên đất, bảo đảm phù hợp quy hoạch, không gây áp lực quá mức lên hạ tầng, môi trường và trật tự khu vực, đồng thời là căn cứ để xác định nghĩa vụ tài chính và trách nhiệm quản lý. Người sử dụng đất cần coi phương án này như hồ sơ pháp lý bắt buộc, không phải thủ tục hình thức, vì nó quyết định phạm vi và điều kiện được phép khai thác kinh doanh trên đất.

5. Sử dụng đất sự nghiệp công lập để kinh doanh: bắt buộc chuyển sang thuê đất

Khoản 3 Điều 218 thiết lập cơ chế riêng đối với đơn vị sự nghiệp công lập khi dùng đất xây dựng công trình sự nghiệp kết hợp thương mại, dịch vụ. Phần diện tích dùng cho mục đích kinh doanh phải chuyển sang chế độ thuê đất trả tiền hằng năm. Điều này phản ánh nguyên tắc phân định rõ giữa tài sản, đất đai phục vụ nhiệm vụ công và phần sử dụng cho hoạt động có yếu tố kinh doanh, tránh việc hưởng ưu đãi đất đai như phục vụ sự nghiệp nhưng lại sử dụng để kinh doanh không minh bạch. Trong thực tiễn, đây là điểm cần được các bệnh viện công, trường học công lập, đơn vị sự nghiệp lưu ý, vì liên quan trực tiếp đến nghĩa vụ tài chính về đất đai, phương án sử dụng đất và trách nhiệm công khai, minh bạch tài sản công.

6. Những nhầm lẫn thường gặp và lưu ý áp dụng

6.1. Nhầm giữa "đa mục đích" và "chuyển mục đích sử dụng đất"

Một nhầm lẫn phổ biến là coi việc bổ sung hoạt động thương mại, dịch vụ trên đất là đã "chuyển mục đích sử dụng đất" sang đất thương mại, dịch vụ. Điều 218 khẳng định sử dụng kết hợp đa mục đích không làm thay đổi loại đất, và phải luôn duy trì điều kiện để quay về mục đích chính. Vì vậy, nếu phần sử dụng kết hợp làm mất hẳn chức năng của mục đích chính hoặc thực tế toàn bộ thửa đất chỉ còn sử dụng cho mục đích kinh doanh, thì không còn là sử dụng đa mục đích theo Điều 218 mà là hành vi vi phạm hoặc phải thực hiện thủ tục chuyển mục đích theo quy định chung về đất đai.

6.2. Nhầm lẫn về phạm vi loại đất và hoạt động được phép

Một cách hiểu sai khác là cho rằng mọi loại đất đều có thể được sử dụng đa mục đích, hoặc mọi loại hoạt động thương mại, dịch vụ đều có thể thực hiện trên các loại đất nêu tại khoản 1. Trên thực tế, Điều 218 vừa giới hạn loại đất, vừa giới hạn dạng mục đích kết hợp (thương mại, dịch vụ, chăn nuôi, trồng cây dược liệu, hạ tầng bưu chính – viễn thông – công nghệ thông tin, quảng cáo ngoài trời, điện mặt trời...). Việc triển khai hoạt động cụ thể còn phải đối chiếu với quy hoạch xây dựng, pháp luật môi trường, pháp luật chuyên ngành, không chỉ dựa duy nhất vào Điều 218.

6.3. Lưu ý về quyền của người sử dụng đất và người thứ ba

Khi áp dụng Điều 218, cần đồng thời bảo đảm quyền của các chủ sử dụng đất liền kề và cộng đồng dân cư. Điều luật đặt yêu cầu không được gây ảnh hưởng đến việc sử dụng đất của các thửa đất liền kề và hạn chế ảnh hưởng đến hệ sinh thái, cảnh quan. Điều này là căn cứ để cơ quan quản lý từ chối phương án sử dụng đất nếu hoạt động kinh doanh kết hợp gây tiếng ồn, ô nhiễm, cản trở đường đi, chắn ánh sáng, hoặc tạo rủi ro an toàn cho khu vực. Người sử dụng đất cần dự liệu các tác động này ngay từ khâu lập phương án, tránh tình trạng bị đình chỉ, xử phạt sau khi đã đầu tư công trình.

7. Vai trò của quy định chi tiết của Chính phủ

Khoản 5 giao Chính phủ quy định chi tiết Điều 218, dự kiến sẽ làm rõ hơn trình tự, thủ tục lập và phê duyệt phương án sử dụng đất; tiêu chí đánh giá tác động môi trường, cảnh quan; cơ chế tính, thu nghĩa vụ tài chính đối với phần diện tích sử dụng kết hợp; cũng như hướng dẫn cụ thể với các loại đất và loại hình kinh doanh dễ phát sinh vướng mắc. Khi áp dụng Điều 218 vào tình huống cụ thể, cần luôn đối chiếu thêm với các nghị định, thông tư hướng dẫn để tránh khoảng trống hoặc mâu thuẫn với quy hoạch, pháp luật chuyên ngành.