Điều 206 Luật Đất đai 2024: Đất thương mại, dịch vụ, đất cơ sở sản xuất phi nông nghiệp

1. Vị trí của Điều 206 trong nhóm đất phi nông nghiệp

Điều 206 là điều khoản định danh và khung sử dụng đối với một trong những nhóm đất phi nông nghiệp có giá trị kinh tế lớn: đất thương mại, dịch vụ và đất cơ sở sản xuất phi nông nghiệp. Quy định này là cơ sở để phân loại, tính tiền sử dụng đất/tiền thuê đất, xác định thẩm quyền cho thuê, cho phép chuyển mục đích và áp dụng các chế độ sử dụng đất tương ứng với mục đích kinh doanh.

Nội dung điều luật mang tính nền tảng: không đi sâu kỹ thuật về thời hạn, nghĩa vụ tài chính, thu hồi đất… nhưng đặt ra giới hạn ban đầu về mục đích sử dụng và cách thức tiếp cận quỹ đất cho các chủ thể trong nước, người gốc Việt Nam định cư ở nước ngoài và tổ chức kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài.

2. Khái niệm và phạm vi đất được điều chỉnh

Khoản 1 tách bạch hai loại đất: đất thương mại, dịch vụ và đất cơ sở sản xuất phi nông nghiệp. Điểm đáng chú ý là cả hai đều là đất phục vụ hoạt động kinh doanh nhưng phân biệt theo tính chất: một bên là kinh doanh thương mại, dịch vụ; bên kia là sản xuất phi nông nghiệp (nhà xưởng, cơ sở sản xuất, chế biến…) nằm ngoài khu công nghiệp, cụm công nghiệp.

Ý nghĩa thực tiễn là khi một dự án, công trình có mục đích chính là kinh doanh dịch vụ (trung tâm thương mại, khách sạn, siêu thị, văn phòng cho thuê…) thì định hướng phân loại theo đất thương mại, dịch vụ; trong khi nhà xưởng sản xuất, kho bãi sản xuất, cơ sở chế biến hàng hóa ngoài khu công nghiệp được xếp vào đất cơ sở sản xuất phi nông nghiệp. Việc phân loại đúng có tác động trực tiếp đến thời hạn giao/thuê đất, nghĩa vụ tài chính và thủ tục quy hoạch, xây dựng.

Một nhầm lẫn thường gặp là coi mọi cơ sở kinh doanh đều là đất thương mại, dịch vụ. Trên thực tế, cơ sở sản xuất hàng hóa, nhất là có dây chuyền sản xuất, kho tàng gắn liền, nếu nằm ngoài khu công nghiệp, thường thuộc phạm vi đất cơ sở sản xuất phi nông nghiệp, không phải đất thương mại, dịch vụ.

3. Yêu cầu bắt buộc về quy hoạch, kế hoạch và môi trường

Khoản 2 nhấn mạnh nguyên tắc: sử dụng đất thương mại, dịch vụ hoặc đất cơ sở sản xuất phi nông nghiệp phải phù hợp quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, đồng thời phù hợp quy hoạch xây dựng đô thị hoặc điểm dân cư nông thôn và các quy định về bảo vệ môi trường. Đây là điều kiện mang tính “cửa ngõ” để dự án được xem xét chấp thuận chủ trương và cấp phép đầu tư, xây dựng.

Về thực tiễn, kể cả khi đã có nhu cầu đầu tư và quỹ đất trống, nếu quy hoạch sử dụng đất chưa cho phép mục đích thương mại, dịch vụ hoặc sản xuất phi nông nghiệp thì không thể hợp pháp hóa việc sử dụng bằng hợp đồng chuyển nhượng, thuê, góp vốn. Giao dịch dân sự về quyền sử dụng đất không thể “vượt” được khung quy hoạch, kế hoạch đã phê duyệt.

Một lưu ý quan trọng là yêu cầu tuân thủ quy định về bảo vệ môi trường không chỉ ở giai đoạn cấp phép mà xuyên suốt quá trình sử dụng đất; nếu dự án sản xuất gây ô nhiễm, vi phạm tiêu chuẩn môi trường, nguy cơ bị xử phạt, đình chỉ hoạt động hoặc bị xem xét thu hồi đất là hiện hữu.

4. Các phương thức tiếp cận đất của tổ chức kinh tế, cá nhân trong nước

Khoản 3 ghi nhận nhiều “kênh” để tổ chức kinh tế, cá nhân trong nước tiếp cận đất thương mại, dịch vụ và đất cơ sở sản xuất phi nông nghiệp. Về cơ bản, có hai nhóm: (i) thông qua Nhà nước (chủ yếu là Nhà nước cho thuê đất); và (ii) thông qua thị trường (nhận chuyển quyền sử dụng đất, thuê/thuê lại đất, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất).

Điểm đáng chú ý là pháp luật khuyến khích huy động và luân chuyển quỹ đất qua cơ chế hợp đồng dân sự (chuyển nhượng, thuê, góp vốn), không chỉ giới hạn ở việc xin thuê đất từ Nhà nước. Tuy nhiên, mọi hình thức này đều phải dựa trên quyền sử dụng đất hợp pháp, phù hợp quy hoạch và đúng mục đích sử dụng đã được xác định trong giấy tờ về đất.

Trong thực tiễn, nhiều giao dịch góp vốn bằng quyền sử dụng đất để xây dựng trung tâm thương mại, nhà xưởng… bị rủi ro vì đất đang là đất nông nghiệp, chưa chuyển mục đích hoặc chưa phù hợp quy hoạch; khi đó, dù hợp đồng có hiệu lực về mặt dân sự, khả năng triển khai dự án đúng Điều 206 là rất hạn chế, thậm chí không thể thực hiện.

5. Người gốc Việt Nam định cư ở nước ngoài: phạm vi quyền và hạn chế

Điều 206 dành đoạn riêng cho người gốc Việt Nam định cư ở nước ngoài, cho phép họ tiếp cận đất thương mại, dịch vụ và đất cơ sở sản xuất phi nông nghiệp chủ yếu thông qua Nhà nước cho thuê đất, thuê/thuê lại đất, thuê lại đất gắn với kết cấu hạ tầng, và trong một số trường hợp được nhận thừa kế, tặng cho quyền sử dụng đất làm mặt bằng xây dựng cơ sở thương mại, dịch vụ, sản xuất phi nông nghiệp.

Quy định này thể hiện quan điểm mở, tạo điều kiện thu hút nguồn lực của người Việt Nam ở nước ngoài, nhưng vẫn đặt ra rào chắn về hình thức (chủ yếu là thuê) và đối tượng cụ thể được nhận thừa kế, tặng cho theo khoản 1 Điều 44 Luật Đất đai 2024. Do đó, khi tư vấn, cần kiểm tra kỹ xem người gốc Việt Nam định cư ở nước ngoài có thuộc nhóm được sở hữu nhà ở, sử dụng đất ổn định hay chỉ được thuê, nhận thừa kế, tặng cho trong phạm vi nhất định.

Một cách hiểu sai thường gặp là đồng nhất quyền của người gốc Việt Nam định cư ở nước ngoài với quyền của công dân Việt Nam cư trú trong nước. Điều 206, kết hợp với Điều 44, cho thấy sự phân tầng rõ ràng về mức độ tiếp cận đất đai, tránh suy luận mở rộng quyền khi không có căn cứ.

6. Tổ chức kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài và cơ chế thuê/thuê lại đất

Đối với tổ chức kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài, Điều 206 tiếp tục duy trì nguyên tắc chung của pháp luật đất đai: chủ yếu tiếp cận đất thông qua Nhà nước cho thuê đất, thuê/thuê lại đất, thuê lại đất gắn với kết cấu hạ tầng, và nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất từ tổ chức kinh tế, tổ chức kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài khác hoặc người gốc Việt Nam định cư ở nước ngoài.

Điều này khẳng định nhà đầu tư nước ngoài không được tự do nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất như tổ chức kinh tế trong nước, mà bị giới hạn ở hình thức thuê, thuê lại hoặc nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất trong những trường hợp luật cho phép. Đây là điểm then chốt khi cấu trúc giao dịch M&A, hợp tác kinh doanh, liên doanh có yếu tố nước ngoài.

Trong thực tiễn, việc “lách” quy định bằng cách lập doanh nghiệp đứng tên cá nhân Việt Nam nhưng thực chất để nhà đầu tư nước ngoài nắm quyền chi phối dự án đất thương mại, dịch vụ, đất sản xuất phi nông nghiệp tiềm ẩn rủi ro lớn về pháp lý, nhất là khi bị xem xét về giao dịch giả tạo, che giấu chủ thể sử dụng đất thực sự.

7. Một số lưu ý khi áp dụng Điều 206 trong thực tiễn

Thứ nhất, Điều 206 không quy định về thời hạn sử dụng, nghĩa vụ tài chính hay trình tự thủ tục cụ thể; khi áp dụng cần kết hợp với các điều về chế độ sử dụng đất phi nông nghiệp, giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất, cũng như pháp luật về đầu tư, xây dựng, bảo vệ môi trường.

Thứ hai, Điều 206 là căn cứ để cơ quan nhà nước xem xét tính phù hợp mục đích sử dụng đất khi giải quyết hồ sơ cho thuê đất, chấp thuận địa điểm dự án hoặc khi thanh tra, kiểm tra. Nếu thực tế sử dụng đất không đúng chức năng thương mại, dịch vụ hoặc sản xuất phi nông nghiệp như đã đăng ký, nguy cơ bị xử phạt và thu hồi đất là rất lớn.

Thứ ba, khi đàm phán hợp đồng chuyển nhượng, thuê, góp vốn bằng quyền sử dụng đất liên quan tới đất thương mại, dịch vụ, đất cơ sở sản xuất phi nông nghiệp, cần kiểm tra ba nhóm điều kiện “kích hoạt” hiệu quả Điều 206: (i) đất đã được xác định đúng loại; (ii) mục đích sử dụng dự kiến phù hợp quy hoạch, kế hoạch và quy định về môi trường; (iii) hình thức tiếp cận đất của chủ thể dự kiến (trong nước, người gốc Việt Nam ở nước ngoài, nhà đầu tư nước ngoài) phù hợp với khuôn khổ mà điều luật cho phép.