Điều 190 Luật Đất đai 2024: Hoạt động lấn biển

1. Mục tiêu điều chỉnh và định hướng chính sách

Điều 190 thể hiện định hướng khuyến khích lấn biển như một công cụ mở rộng không gian phát triển, nhưng gắn chặt với yêu cầu quản lý nhà nước, bảo vệ môi trường và quốc phòng, an ninh. Khoản 1 cho thấy Nhà nước không coi lấn biển là hành vi bị hạn chế, mà là hoạt động đầu tư được hỗ trợ, ưu đãi nếu tuân thủ pháp luật. Điều luật cũng đặt nền tảng để các văn bản dưới luật quy định chi tiết chính sách ưu đãi, tiêu chuẩn kỹ thuật, thủ tục cụ thể cho nhà đầu tư.

2. Điều kiện “kích hoạt” áp dụng Điều 190

Điều 190 áp dụng khi có hoạt động sử dụng vốn, kỹ thuật, công nghệ để tạo thêm diện tích đất từ khu vực biển, không phải các hành vi xây dựng công trình nổi, tạm thời trên mặt biển. Hoạt động lấn biển phải được lập thành dự án đầu tư hoặc hạng mục của dự án, nên mọi trường hợp “tự ý đổ đất, cát lấn ra biển” đều trái với cấu trúc pháp lý của điều này. Việc giao khu vực biển để lấn biển được thực hiện đồng thời với giao đất, cho thuê đất, nên chủ thể muốn lấn biển phải đồng thời đáp ứng pháp luật về đất đai, đầu tư, biển và hải đảo, môi trường.

3. Các nguyên tắc cốt lõi khi triển khai lấn biển

3.1. Bảo đảm quốc phòng, an ninh và chủ quyền

Điểm a khoản 2 nhấn mạnh yêu cầu bảo đảm quốc phòng, an ninh, chủ quyền, quyền chủ quyền, quyền tài phán và lợi ích quốc gia trên biển. Khi xem xét dự án, cơ quan có thẩm quyền không chỉ đánh giá hiệu quả kinh tế, mà còn phải tham vấn, thẩm định từ các cơ quan quốc phòng, an ninh, hàng hải, biên phòng. Đặc biệt tại khu vực cửa sông, luồng hàng hải, khu vực biên giới biển, yêu cầu này là tiêu chí loại trừ những phương án lấn biển gây cản trở hoạt động quân sự, kiểm soát biên giới hoặc giao thông hàng hải.

3.2. Đánh giá đầy đủ tác động kinh tế – xã hội – môi trường

Điểm b khoản 2 đặt ra chuẩn đánh giá đa chiều: kinh tế, xã hội, môi trường, phát triển bền vững, đa dạng sinh học, yếu tố tự nhiên, thiên tai, biến đổi khí hậu và nước biển dâng. Trong thực tiễn, đây là cơ sở để yêu cầu báo cáo đánh giá tác động môi trường chi tiết, nghiên cứu mô hình thủy động lực, xói lở bờ biển, ảnh hưởng đến sinh kế cộng đồng ngư dân. Nếu các đánh giá này không đầy đủ, quyết định chấp thuận chủ trương đầu tư hoặc quyết định giao đất, giao khu vực biển dễ bị xem xét lại, thậm chí bị hủy trong quá trình thanh tra, kiểm tra.

3.3. Gắn chặt với hệ thống quy hoạch

Điểm c khoản 2 yêu cầu hoạt động lấn biển phải phù hợp với quy hoạch tỉnh, quy hoạch sử dụng đất cấp huyện, quy hoạch xây dựng hoặc quy hoạch đô thị. Như vậy, dự án lấn biển không phải công cụ “tùy tiện” tạo thêm đất ngoài quy hoạch, mà chỉ được chấp thuận nếu đã được định hướng trong các loại quy hoạch tương ứng. Khi quy hoạch không xác định khu vực lấn biển, việc điều chỉnh hoặc lập mới quy hoạch là bước tiền đề bắt buộc trước khi xin chủ trương đầu tư.

3.4. Bảo đảm khai thác hiệu quả tài nguyên và quyền tiếp cận biển

Điểm d khoản 2 nhấn mạnh hai trụ cột: sử dụng hiệu quả tài nguyên biển và bảo đảm hài hòa lợi ích, đặc biệt là quyền tiếp cận biển của người dân, cộng đồng. Đây là cơ sở để hạn chế các dự án lấn biển “bịt kín” mặt biển, chặn lối ra biển truyền thống của cộng đồng hoặc xóa bỏ bãi tắm, bãi neo đậu tự nhiên. Khi thẩm định, cơ quan nhà nước cần xem xét giải pháp bảo đảm lối đi công cộng, khu vực bãi biển công cộng, hành lang bảo vệ bờ biển theo quy định pháp luật có liên quan.

4. Trường hợp phải có quyết định, chấp thuận cấp cao

Khoản 3 liệt kê các khu vực nhạy cảm như di tích lịch sử – văn hóa, danh lam thắng cảnh, di sản thiên nhiên, vườn quốc gia, khu bảo tồn, khu bảo tồn biển, khu bảo vệ nguồn lợi thủy sản, cảng biển, luồng hàng hải, khu vực quốc phòng, an ninh. Nếu phần diện tích lấn biển nằm trong các khu vực này, dự án chỉ được thực hiện khi được Quốc hội hoặc Thủ tướng Chính phủ chấp thuận, quyết định chủ trương đầu tư. Quy định này làm “bộ lọc” ở cấp cao, tránh tình trạng địa phương tự ý phê duyệt các dự án lấn biển gây tác động lớn tới di sản, hệ sinh thái, an ninh – quốc phòng, an toàn hàng hải.

5. Cơ chế quản lý và phối hợp giữa các cơ quan

Khoản 5 phân định trách nhiệm quản lý nhà nước: Bộ Tài nguyên và Môi trường thống nhất quản lý hoạt động lấn biển, thanh tra, kiểm tra và quản lý khu vực lấn biển; các Bộ, cơ quan ngang Bộ ban hành, hướng dẫn tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật; Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trực tiếp quản lý, giao đất, cho thuê đất, thanh tra, kiểm tra trên địa bàn. Sự phân định này là cơ sở để xác định trách nhiệm khi xảy ra vi phạm, sự cố môi trường, hoặc khi có xung đột giữa nhà đầu tư và cộng đồng. Trong áp dụng thực tiễn, việc phối hợp liên ngành (tài nguyên – môi trường, giao thông, quốc phòng, thủy sản, xây dựng, văn hóa) là điều kiện tiên quyết để đảm bảo hoạt động lấn biển đúng định hướng Điều 190.

6. Những hiểu sai thường gặp và lưu ý áp dụng

Một nhầm lẫn phổ biến là coi lấn biển chỉ là vấn đề “kỹ thuật xây dựng” nên chỉ áp dụng tiêu chuẩn xây dựng, mà bỏ qua yêu cầu đánh giá tác động môi trường, yêu cầu về quy hoạch và thẩm quyền chấp thuận chủ trương đầu tư theo khoản 3. Cũng cần tránh hiểu sai rằng địa phương có toàn quyền quyết định mọi dự án lấn biển trên địa bàn; trên thực tế, với các khu vực nhạy cảm, thẩm quyền thuộc Quốc hội hoặc Thủ tướng Chính phủ. Ngoài ra, sau khi khu vực biển đã được xác định trong quy hoạch sử dụng đất và dự án đã được chấp thuận, việc quản lý, sử dụng khu vực lấn biển được đối xử như đất liền, nên phải tuân thủ đầy đủ quy định về sử dụng đất, chuyển mục đích, giao dịch, thu hồi, bồi thường theo pháp luật đất đai.