Điều 13 Luật Đất đai 2024: Quyền của Nhà nước là đại diện chủ sở hữu về đất đai

Bản chất quyền đại diện chủ sở hữu của Nhà nước

Điều 13 cụ thể hóa nguyên tắc đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước là đại diện chủ sở hữu, đồng thời phân rã quyền đại diện này thành các thẩm quyền quản lý cụ thể. Người sử dụng đất chỉ có quyền sử dụng đất được Nhà nước công nhận và bảo hộ, không có quyền sở hữu đất đai theo nghĩa truyền thống của quyền sở hữu tài sản. Cần phân biệt rõ: chủ sở hữu đất đai là toàn dân, Nhà nước chỉ là tổ chức đại diện thực hiện quyền năng quản lý, định đoạt ở tầm chính sách và hành chính.

Các nhóm quyền quản lý và định đoạt chủ yếu

Quyền về quy hoạch, mục đích và thời hạn sử dụng

Quyền quyết định quy hoạch sử dụng đất, mục đích sử dụng đất và thời hạn sử dụng đất là công cụ nền tảng để Nhà nước định hướng không gian phát triển kinh tế – xã hội. Khi quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được phê duyệt, người sử dụng đất buộc phải tuân thủ, dù trên thực tế quyền sử dụng của họ đang tồn tại hợp pháp. Đây là cơ sở pháp lý cho các quyết định giao đất, cho thuê, công nhận, cho phép chuyển mục đích và điều chỉnh thời hạn sử dụng đất trong từng trường hợp cụ thể.

Quyền thu hồi, trưng dụng và phân bổ đất

Nhà nước có quyền thu hồi đất, trưng dụng đất, giao đất không thu tiền, giao đất có thu tiền và cho thuê đất theo các hình thức khác nhau. Những quyền này là các biểu hiện trực tiếp của quyền đại diện chủ sở hữu, cho phép Nhà nước điều chỉnh lại việc phân bổ đất đai khi phục vụ mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, công cộng hoặc phát triển kinh tế. Tuy nhiên, việc thực hiện phải tuân thủ chặt chẽ điều kiện, trình tự, thủ tục, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư theo các điều luật chuyên biệt, tránh lạm dụng dưới danh nghĩa quyền chủ sở hữu.

Quyền tài chính và định giá đất

Nhà nước quyết định nguyên tắc, phương pháp định giá đất, ban hành bảng giá đất, giá đất cụ thể và chính sách tài chính về đất đai. Đồng thời, Nhà nước được quyền điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại. Đây là cơ sở cho các nghĩa vụ tài chính như tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, thuế, phí, lệ phí và cơ chế thu hồi một phần địa tô chênh lệch. Người sử dụng đất cần lưu ý: quyền sử dụng đất luôn gắn với nghĩa vụ tài chính và chịu tác động từ chính sách tài chính đất đai thay đổi theo từng thời kỳ.

Trọng tâm áp dụng và điều kiện “kích hoạt” Điều 13

Điều 13 không phải là điều luật áp dụng trực tiếp để giải quyết tranh chấp cụ thể, mà là điều luật nền tảng xác định phạm vi quyền của Nhà nước trong toàn bộ hệ thống pháp luật đất đai. Mọi quyết định giao đất, cho thuê, thu hồi, trưng dụng, định giá, công nhận quyền sử dụng… đều được lý giải về mặt pháp lý trên cơ sở quyền đại diện chủ sở hữu quy định tại điều này. Khi xem xét tính hợp pháp của các quyết định hành chính về đất đai, phải đối chiếu đồng thời với Điều 13 (về căn cứ quyền) và các điều luật chuyên ngành (về điều kiện, trình tự, thủ tục).

Những cách hiểu sai thường gặp

Một nhầm lẫn phổ biến là cho rằng Điều 13 trao cho cơ quan nhà nước quyền “tùy ý” thu hồi, thay đổi mục đích sử dụng đất hoặc điều chỉnh giá đất. Thực tế, Điều 13 chỉ khẳng định nguyên tắc quyền năng, còn việc thực hiện phải có căn cứ, điều kiện rõ ràng ở các điều khác và chịu sự kiểm soát bằng cơ chế thanh tra, kiểm tra, tố tụng hành chính. Nhầm lẫn thứ hai là đồng nhất quyền sử dụng đất với quyền sở hữu đất, từ đó kỳ vọng quyền tuyệt đối, không bị điều chỉnh bởi quy hoạch, kế hoạch và chính sách tài chính; cách hiểu này trái với kết cấu của chế độ sở hữu toàn dân về đất đai.

Lưu ý khi áp dụng trong thực tiễn

Khi đánh giá một quyết định đất đai của cơ quan nhà nước, cần xác định: (i) quyết định đó thuộc nhóm quyền nào trong danh mục Điều 13; (ii) văn bản chuyên ngành điều chỉnh cụ thể nhóm quyền đó; (iii) người sử dụng đất có được bảo đảm đầy đủ quyền được thông tin, quyền khiếu nại, khởi kiện và quyền bồi thường, hỗ trợ theo luật. Điều 13 không thể được sử dụng để hợp thức hóa hành vi lạm dụng quyền, áp đặt ý chí chủ quan, mà phải gắn với tiêu chí minh bạch, công bằng, bảo vệ lợi ích chính đáng của người sử dụng đất và cộng đồng.