Điều 122 Luật Đất đai 2024: Điều kiện giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất

Mục tiêu quản lý đối với đất lúa, đất rừng và dự án đầu tư

Điều 122 đặt ra hàng rào pháp lý để kiểm soát việc giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất, đặc biệt đối với đất trồng lúa, đất rừng đặc dụng, rừng phòng hộ, rừng sản xuất. Trọng tâm là bảo vệ quỹ đất nông nghiệp, lâm nghiệp quan trọng, tránh tình trạng chuyển mục đích ồ ạt theo lợi ích cục bộ. Đồng thời, điều luật gắn chặt hoạt động sử dụng đất với cơ chế quyết định chủ trương đầu tư, bảo đảm đồng bộ giữa pháp luật đất đai và pháp luật đầu tư, đầu tư công, PPP, dầu khí.

Vai trò của nghị quyết HĐND tỉnh và trường hợp ngoại lệ

Khoản 1 yêu cầu cơ quan có thẩm quyền chỉ được quyết định giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích đối với đất lúa, đất rừng sau khi có Nghị quyết của HĐND cấp tỉnh và đáp ứng các căn cứ tại Điều 116 Luật Đất đai 2024. Đây là cơ chế kiểm soát chính trị - xã hội, đặt trách nhiệm trước cơ quan dân cử của địa phương khi làm thay đổi mục đích sử dụng các loại đất nhạy cảm. Tuy nhiên, điều luật loại trừ các dự án thuộc thẩm quyền Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ, hoặc đã được HĐND tỉnh chấp thuận, quyết định chủ trương đầu tư theo các luật chuyên ngành; trong các trường hợp này, việc chấp thuận chủ trương đầu tư đã phần nào thay thế vai trò nghị quyết riêng về chuyển mục đích.

Một điểm cần lưu ý là nghị quyết HĐND tỉnh được yêu cầu đối với việc quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, chứ không phải là điều kiện trực tiếp của từng người sử dụng đất. Khi áp dụng, phải phân biệt giữa điều kiện ở cấp chính sách/quyết định và điều kiện ở cấp chủ thể nhận đất.

Tiêu chí, điều kiện do Chính phủ quy định

Khoản 1 cũng giao Chính phủ quy định tiêu chí, điều kiện chuyển mục đích sử dụng đất lúa, đất rừng sang mục đích khác. Đây là điểm mở quan trọng: người áp dụng pháp luật không chỉ nhìn vào Điều 122 mà còn phải viện dẫn văn bản dưới luật quy định chi tiết (nghị định, quyết định). Trong thực tiễn, nhiều trường hợp giải quyết hồ sơ sẽ dựa chủ yếu vào các tiêu chí kỹ thuật này (tỷ lệ diện tích, an ninh lương thực, bảo vệ môi trường, bù đắp diện tích, v.v.), nên nếu chỉ đọc Điều 122 mà bỏ qua văn bản hướng dẫn sẽ dễ dẫn đến nhận định thiếu căn cứ.

Điều kiện đối với nhà đầu tư – cơ chế sàng lọc chủ thể

Khoản 2 đặt ra bộ điều kiện đối với người được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích để thực hiện dự án đầu tư. Thứ nhất, yêu cầu ký quỹ hoặc bảo đảm theo pháp luật đầu tư nhằm hạn chế nhà đầu tư đăng ký dự án nhưng không triển khai, gây lãng phí đất và làm méo mó thị trường. Thứ hai, điều kiện về năng lực tài chính và các điều kiện khác theo pháp luật liên quan cho thấy việc sử dụng đất là hậu quả của năng lực thực sự, không chỉ dựa vào ý chí hoặc hồ sơ hình thức.

Điểm c khoản 2 là cơ chế sàng lọc đáng chú ý: người xin giao đất, thuê đất, chuyển mục đích không được vi phạm pháp luật đất đai hoặc nếu có vi phạm thì phải chấp hành xong quyết định, bản án đã có hiệu lực. Việc xác định vi phạm áp dụng đối với tất cả các thửa đất đang sử dụng trên phạm vi cả nước, tránh tình trạng vi phạm ở nơi này nhưng xin giao đất ở nơi khác. Trong thực tế, đây là cơ sở để cơ quan tài nguyên và môi trường, cơ quan thuế, chính quyền địa phương rà soát quá trình sử dụng đất của nhà đầu tư trên nhiều địa bàn trước khi chấp thuận dự án mới.

Các hiểu sai thường gặp về vi phạm pháp luật đất đai

Một nhầm lẫn phổ biến là cho rằng chỉ cần không bị xử phạt tại thời điểm xin giao đất thì được coi là không vi phạm. Điều 122 yêu cầu xem xét toàn bộ các vi phạm đã bị phát hiện, nếu chưa chấp hành xong quyết định xử lý, bản án thì vẫn là tình trạng vi phạm. Ngoài ra, nhiều chủ thể nghĩ rằng vi phạm tại các thửa đất do công ty khác trong cùng nhóm, cùng cổ đông thực hiện không ảnh hưởng đến hồ sơ của công ty xin dự án; trên thực tế, cơ quan nhà nước thường nhìn vào mối liên hệ thực tế giữa các pháp nhân và cá nhân để đánh giá rủi ro, dù Điều 122 chủ yếu nhấn mạnh người sử dụng đất trực tiếp. Khi tư vấn, cần làm rõ phạm vi chủ thể bị xem xét vi phạm và chuẩn bị hồ sơ chứng minh đã khắc phục, chấp hành xong.

Điều kiện riêng đối với dự án nhà ở thương mại

Cấu thành điều kiện ở khoản 3

Khoản 3 thiết lập thêm tầng điều kiện đối với chuyển mục đích sử dụng đất để thực hiện dự án nhà ở thương mại. Thứ nhất, nhà đầu tư phải đáp ứng đầy đủ điều kiện tại khoản 2 – tức là các điều kiện chung về ký quỹ, năng lực tài chính, tuân thủ pháp luật đất đai. Thứ hai, người được phép chuyển mục đích phải có quyền sử dụng đất ở hoặc đất ở và đất khác; đây là điểm trọng yếu, khẳng định mô hình phát triển dự án nhà ở thương mại dựa trên đất ở (hoặc hỗn hợp) có sẵn, chứ không phải tự động dựa vào đất nông nghiệp, đất phi nông nghiệp khác.

Thứ ba, dự án phải phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng, quy hoạch đô thị, chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở của địa phương và không thuộc trường hợp Nhà nước thu hồi đất vì quốc phòng, an ninh, kinh tế – xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng theo Điều 78, 79. Điều này cho thấy việc chuyển mục đích để làm nhà ở thương mại không được xung đột với các định hướng phát triển không gian đô thị, nhà ở đã được phê duyệt, và không được đặt trên phần đất dự kiến thu hồi cho mục tiêu công. Thứ tư, bắt buộc phải có văn bản chấp thuận chủ trương đầu tư đồng thời chấp thuận nhà đầu tư theo pháp luật đầu tư, bảo đảm dự án đã được thẩm định tổng thể (quy mô, hiệu quả, năng lực nhà đầu tư) trước khi điều chỉnh mục đích sử dụng đất.

Những nhầm lẫn thực tiễn với dự án nhà ở thương mại

Trong thực tế thường gặp ba nhầm lẫn: (i) coi quyền sử dụng đất nông nghiệp, đất sản xuất kinh doanh phi nông nghiệp là đủ điều kiện làm dự án nhà ở thương mại; Điều 122 yêu cầu rõ về đất ở hoặc đất ở và đất khác, nên cần rà lại nguồn gốc đất. (ii) cho rằng chỉ cần phù hợp quy hoạch xây dựng, quy hoạch đô thị là đủ, bỏ qua chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở và kế hoạch sử dụng đất; thực tế, thiếu bất kỳ yếu tố nào trong chuỗi quy hoạch đều có thể bị từ chối. (iii) xem văn bản chấp thuận chủ trương đầu tư là việc của cơ quan đầu tư, không liên quan đến thủ tục đất đai; tuy nhiên, Điều 122 gắn chặt hai khâu, nên không thể xin chuyển mục đích sử dụng đất đúng quy định nếu chưa có văn bản chấp thuận chủ trương đầu tư kèm chấp thuận nhà đầu tư.

Lưu ý khi áp dụng Điều 122 trong hồ sơ cụ thể

Khi chuẩn bị hồ sơ giao đất, thuê đất, chuyển mục đích, cần xác định nhóm điều kiện thuộc ba cấp: (i) cấp chính sách/quyết định (nghị quyết HĐND tỉnh, tiêu chí của Chính phủ, căn cứ Điều 116); (ii) cấp chủ thể (khoản 2 – ký quỹ, năng lực tài chính, lịch sử chấp hành pháp luật đất đai trên toàn quốc); (iii) cấp dự án cụ thể (khoản 3 – đối với nhà ở thương mại, phải đáp ứng toàn bộ chuỗi quy hoạch và văn bản chấp thuận chủ trương đầu tư). Bỏ sót bất kỳ cấp nào đều dẫn đến rủi ro bị từ chối hoặc kéo dài thủ tục.

Đối với tư vấn thực tiễn, Điều 122 là cơ sở quan trọng để đánh giá tính khả thi pháp lý của dự án ngay từ giai đoạn đề xuất. Trước khi nhà đầu tư tiến hành mua gom đất, nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất, cần kiểm tra: (i) tính khả thi của nghị quyết HĐND tỉnh và tiêu chí của Chính phủ đối với khu vực dự án; (ii) hồ sơ chấp hành pháp luật đất đai của nhà đầu tư trên tất cả địa bàn; (iii) sự phù hợp của dự án với hệ thống quy hoạch và kế hoạch phát triển nhà ở, đặc biệt nếu dự án là nhà ở thương mại. Cách tiếp cận này giúp hạn chế rủi ro pháp lý và chi phí xử lý vi phạm sau này.