Trưng cầu ý dân theo Hiến pháp 2013 và pháp luật Việt Nam

Cơ sở hiến định của trưng cầu ý dân

Hiến pháp năm 2013 lần đầu tiên ghi nhận rõ ràng quyền trưng cầu ý dân như một biểu hiện của dân chủ trực tiếp. Theo Điều 29 Hiến pháp 2013, Nhân dân có quyền biểu quyết khi Nhà nước tổ chức trưng cầu ý dân. Quy định này xác lập địa vị hiến định của cơ chế trưng cầu ý dân, đồng thời đặt nó trong khuôn khổ tổ chức của Nhà nước chứ không phải là một quyền tự động được thực hiện theo yêu cầu đơn lẻ của công dân.

Về thẩm quyền, khoản 15 Điều 70 Hiến pháp 2013 quy định Quốc hội quyết định trưng cầu ý dân. Đồng thời, khoản 13 Điều 74 Hiến pháp 2013 quy định Ủy ban Thường vụ Quốc hội tổ chức trưng cầu ý dân theo quyết định của Quốc hội. Cấu trúc thẩm quyền này cho thấy trưng cầu ý dân ở Việt Nam là một thủ tục nhà nước được khởi phát bằng quyết định của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, sau đó mới chuyển sang khâu tổ chức thực hiện.

Hiến pháp 2013 còn cho thấy trưng cầu ý dân là một thiết chế gắn với nguyên tắc Nhân dân là chủ thể quyền lực nhà nước. Theo khoản 1 Điều 2 Hiến pháp 2013, Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân; theo Điều 6 Hiến pháp 2013, Nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước bằng dân chủ trực tiếp, dân chủ đại diện và thông qua các cơ quan của Nhà nước. Trong cấu trúc này, trưng cầu ý dân là một trong những hình thức quan trọng nhất của dân chủ trực tiếp ở cấp độ quốc gia.

Khái niệm, phạm vi và ý nghĩa pháp lý

Luật Trưng cầu ý dân số 96/2015/QH13 xác định trưng cầu ý dân là việc Nhà nước tổ chức để cử tri cả nước trực tiếp biểu quyết bằng hình thức bỏ phiếu quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước theo quy định của luật. Khái niệm này nhấn mạnh ba yếu tố: chủ thể tổ chức là Nhà nước, phạm vi biểu quyết là cử tri cả nước, và đối tượng biểu quyết là những vấn đề quan trọng của đất nước. Vì vậy, trưng cầu ý dân không phải là một cuộc tham khảo ý kiến mang tính xã hội học, mà là một thủ tục quyết định có giá trị pháp lý.

Giá trị của trưng cầu ý dân thể hiện ở chỗ kết quả biểu quyết là căn cứ để xác định ý chí cuối cùng của Nhân dân đối với vấn đề được đưa ra. Luật Trưng cầu ý dân 2015 quy định nội dung được quá nửa số phiếu hợp lệ tán thành thì có giá trị thi hành; kết quả trưng cầu ý dân có hiệu lực kể từ ngày công bố. Đây là điểm làm nên bản chất quyết định của cơ chế này, khác với hình thức lấy ý kiến nhân dân vốn chỉ mang tính tham khảo.

Trong lý luận pháp lý, trưng cầu ý dân có vai trò tăng cường tính chính danh của các quyết định đối với vấn đề hệ trọng quốc gia. Cơ chế này đồng thời tạo ra kênh thể hiện trực tiếp ý chí nhân dân trong những vấn đề mà tác động của nó vượt ra ngoài phạm vi của một nhiệm kỳ hay của một cơ quan nhà nước riêng lẻ. Vì vậy, trưng cầu ý dân không thay thế dân chủ đại diện mà bổ sung cho dân chủ đại diện bằng một phương thức quyết định trực tiếp.

Những vấn đề được đưa ra trưng cầu ý dân

Luật Trưng cầu ý dân 2015 giới hạn phạm vi trưng cầu vào bốn nhóm vấn đề lớn. Thứ nhất là toàn văn Hiến pháp hoặc một số nội dung quan trọng của Hiến pháp. Thứ hai là vấn đề đặc biệt quan trọng về chủ quyền, lãnh thổ quốc gia, quốc phòng, an ninh, đối ngoại có ảnh hưởng trực tiếp đến lợi ích quốc gia. Thứ ba là vấn đề đặc biệt quan trọng về kinh tế - xã hội có ảnh hưởng lớn đến sự phát triển của đất nước. Thứ tư là vấn đề đặc biệt quan trọng khác của đất nước theo quyết định của Quốc hội.

Việc quy định theo nhóm vấn đề cho thấy pháp luật Việt Nam không mở rộng trưng cầu ý dân cho mọi chính sách công, mà chỉ dành cho các quyết định có tầm ảnh hưởng đặc biệt lớn. Cách thiết kế này nhằm bảo đảm sự thận trọng, tránh lạm dụng trưng cầu ý dân đối với những vấn đề chuyên môn hoặc mang tính điều hành thường xuyên. Đồng thời, nó tạo khoảng không đủ rộng để Quốc hội xem xét những vấn đề mới phát sinh trong thực tiễn.

Đối với Hiến pháp, pháp luật xác lập khả năng trưng cầu ý dân đối với toàn văn Hiến pháp hoặc một số nội dung quan trọng của Hiến pháp theo quyết định của Quốc hội. Đây là cơ chế có ý nghĩa hiến định đặc biệt, bởi Hiến pháp là đạo luật gốc, có hiệu lực pháp lý cao nhất. Khi trưng cầu ý dân được áp dụng cho nội dung hiến định, kết quả biểu quyết của Nhân dân có giá trị củng cố trực tiếp tính chính danh của trật tự hiến định.

Điều kiện tổ chức trưng cầu ý dân

Điều kiện tổ chức đầu tiên là phải có quyết định của Quốc hội về việc trưng cầu ý dân theo khoản 15 Điều 70 Hiến pháp 2013. Sau quyết định đó, Ủy ban Thường vụ Quốc hội tổ chức trưng cầu ý dân theo khoản 13 Điều 74 Hiến pháp 2013. Như vậy, trưng cầu ý dân không được khởi động tự động bằng sáng kiến cá nhân hay tổ chức xã hội, mà phải đi qua con đường hiến định về thẩm quyền.

Điều kiện thứ hai là vấn đề được đưa ra phải thuộc phạm vi luật định. Chỉ những vấn đề quan trọng của đất nước theo Luật Trưng cầu ý dân 2015 mới được đem ra biểu quyết toàn dân. Nếu vấn đề không thuộc bốn nhóm luật định, Quốc hội không có căn cứ pháp lý để quyết định trưng cầu ý dân.

Điều kiện thứ ba liên quan đến thời điểm tổ chức. Luật Trưng cầu ý dân 2015 quy định không tổ chức trưng cầu ý dân trong thời gian ban bố tình trạng chiến tranh, tình trạng khẩn cấp trong cả nước hoặc trong thời hạn 06 tháng kể từ ngày bãi bỏ tình trạng chiến tranh, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp trong cả nước. Luật cũng quy định không tổ chức lại việc trưng cầu ý dân về nội dung đã được trưng cầu ý dân trong thời hạn 24 tháng kể từ ngày kết quả được công bố. Những giới hạn này nhằm bảo đảm ổn định chính trị - pháp lý và tránh lặp lại việc bỏ phiếu đối với cùng một nội dung trong thời gian ngắn.

Điều kiện thứ tư là yêu cầu về cử tri và tính hợp lệ của cuộc trưng cầu. Theo Luật Trưng cầu ý dân 2015, công dân Việt Nam từ đủ 18 tuổi trở lên tính đến ngày trưng cầu ý dân có quyền bỏ phiếu, trừ các trường hợp luật định như bị kết án tử hình, đang phải chấp hành hình phạt tù mà không được hưởng án treo hoặc bị Tòa án tuyên bố mất năng lực hành vi dân sự. Kết quả trưng cầu chỉ hợp lệ khi đáp ứng ngưỡng tham gia và ngưỡng tán thành theo luật; đây là cơ chế bảo đảm tính đại diện và tính chấp nhận xã hội của quyết định toàn dân.

Trình tự và hiệu lực của kết quả trưng cầu ý dân

Luật Trưng cầu ý dân 2015 thiết kế trình tự tổ chức theo hướng nhà nước hóa chặt chẽ, tương tự một cuộc bỏ phiếu toàn quốc. Ngày bỏ phiếu là ngày Chủ nhật và do Ủy ban Thường vụ Quốc hội quyết định, công bố chậm nhất 60 ngày trước ngày bỏ phiếu. Cách quy định này nhằm bảo đảm tính thống nhất trong tổ chức, điều kiện tiếp cận của cử tri và sự ổn định trong công tác chuẩn bị.

Về hiệu lực, luật xác định kết quả trưng cầu ý dân có giá trị quyết định đối với vấn đề đưa ra trưng cầu và có hiệu lực kể từ ngày công bố. Điều này có nghĩa là khi một phương án được đa số hợp lệ tán thành và cuộc trưng cầu đạt điều kiện luật định, ý chí được thể hiện qua bỏ phiếu trở thành căn cứ pháp lý ràng buộc để Nhà nước tổ chức thực hiện. Trưng cầu ý dân vì thế không dừng ở mức ghi nhận ý kiến mà trở thành một dạng quyết định chính trị - pháp lý có hiệu lực pháp luật.

Trong mối quan hệ với Quốc hội, trưng cầu ý dân không làm mất vai trò đại diện của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, mà buộc quá trình ra quyết định đối với vấn đề đặc biệt quan trọng phải đặt trên nền tảng ủy quyền trực tiếp từ Nhân dân. Đây là điểm cân bằng giữa dân chủ đại diện và dân chủ trực tiếp, phản ánh mô hình tổ chức quyền lực nhà nước trong Hiến pháp 2013.

Khả năng áp dụng tại Việt Nam hiện nay

Về phương diện pháp lý, Việt Nam đã có đầy đủ nền tảng hiến định và luật định để tổ chức trưng cầu ý dân. Hiến pháp 2013 xác lập quyền biểu quyết của Nhân dân và thẩm quyền quyết định của Quốc hội; Luật Trưng cầu ý dân 2015 cụ thể hóa phạm vi, trình tự, điều kiện và hiệu lực của kết quả. Như vậy, rào cản pháp lý không nằm ở chỗ thiếu quy định, mà chủ yếu nằm ở việc Quốc hội có lựa chọn đưa một vấn đề cụ thể ra trưng cầu hay không.

Về phương diện thực tiễn, cơ chế này có khả năng áp dụng cao đối với các vấn đề mang tính hiến định, chủ quyền, quốc phòng, an ninh, đối ngoại hoặc các quyết định kinh tế - xã hội đặc biệt lớn. Những vấn đề như sửa đổi những nội dung trọng yếu của Hiến pháp, quyết định chủ trương có ảnh hưởng sâu rộng đến lợi ích quốc gia, hoặc những vấn đề có tác động xã hội đặc biệt lớn là các lĩnh vực phù hợp nhất với trưng cầu ý dân. Tính phù hợp ở đây xuất phát từ chính tiêu chí luật định về tầm quan trọng và phạm vi ảnh hưởng.

Về giới hạn áp dụng, trưng cầu ý dân không phải công cụ dùng cho mọi tranh luận chính sách. Các vấn đề kỹ thuật, thường xuyên, mang tính quản trị chuyên ngành hoặc đã được hiến định rõ ràng không phải là đối tượng thích hợp. Điều này bảo đảm trưng cầu ý dân được dùng như một quyết định chính trị - hiến định ở cấp cao nhất, thay vì biến thành một cơ chế bỏ phiếu đại chúng cho mọi loại vấn đề công.

Thực tiễn pháp lý Việt Nam cho thấy trưng cầu ý dân là thiết chế đã được chuẩn bị đầy đủ về mặt thể chế nhưng chưa được kích hoạt trong thực tế lập pháp. Chính sự chưa áp dụng này làm nổi bật tính dự phòng của thiết chế: nó tồn tại như một công cụ pháp lý sẵn sàng cho các tình huống có ý nghĩa đặc biệt hệ trọng đối với quốc gia. Khi được sử dụng đúng phạm vi, đúng thời điểm và đúng quy trình, trưng cầu ý dân sẽ là một kênh thể hiện quyền làm chủ của Nhân dân rất rõ nét trong hệ thống pháp luật Việt Nam.

Kết luận

Trưng cầu ý dân theo Hiến pháp 2013 là một cơ chế dân chủ trực tiếp có nền tảng hiến định rõ ràng, được cụ thể hóa đầy đủ trong Luật Trưng cầu ý dân 2015. Pháp luật hiện hành đã xác định rõ thẩm quyền quyết định, phạm vi vấn đề, điều kiện tổ chức, giá trị pháp lý và thời điểm áp dụng. Vì vậy, xét về mặt quy phạm, Việt Nam đã có khung pháp lý hoàn chỉnh cho việc tổ chức trưng cầu ý dân.

Vấn đề cốt lõi hiện nay là lựa chọn đưa vấn đề nào ra trưng cầu ý dân và bảo đảm quy trình tổ chức đáp ứng yêu cầu minh bạch, khách quan, hợp hiến, hợp pháp. Trong bối cảnh xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, trưng cầu ý dân là một thiết chế quan trọng để củng cố tính chính danh của các quyết định quốc gia và mở rộng không gian tham gia trực tiếp của Nhân dân vào việc quyết định những vấn đề hệ trọng của đất nước.

Tài liệu tham khảo

• Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 2013.
• Luật Trưng cầu ý dân số 96/2015/QH13.
• Nghị quyết của Quốc hội về thẩm quyền quyết định trưng cầu ý dân theo Hiến pháp 2013.
• Nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội về tổ chức trưng cầu ý dân theo Luật Trưng cầu ý dân 2015.
• Văn bản công bố, hướng dẫn thi hành Luật Trưng cầu ý dân của cơ quan nhà nước có thẩm quyền.