Thẩm quyền lập biên bản và ra quyết định xử phạt trong xử lý vi phạm hành chính

Khái quát về thẩm quyền lập biên bản và ra quyết định xử phạt

Trong xử lý vi phạm hành chính, lập biên bản là bước ghi nhận hành vi vi phạm, tình tiết liên quan và ý kiến ban đầu của người vi phạm; còn ra quyết định xử phạt là hành vi pháp lý làm phát sinh trách nhiệm hành chính cụ thể đối với cá nhân, tổ chức vi phạm. Hai hoạt động này có quan hệ chặt chẽ nhưng không đồng nhất về chủ thể thực hiện. Người lập biên bản không phải lúc nào cũng là người có quyền ký quyết định xử phạt.

Việc xác định đúng thẩm quyền có ý nghĩa đặc biệt quan trọng vì sai chủ thể có thể dẫn đến quyết định xử phạt bị hủy, bị sửa hoặc không được thi hành hợp pháp. Trong thực tiễn, sai sót thường phát sinh ở khâu xác định chức danh được giao nhiệm vụ, phạm vi quản lý chuyên ngành và giới hạn mức xử phạt. Do đó, việc phân định thẩm quyền phải đặt trên nền tảng pháp luật hiện hành và văn bản chuyên ngành tương ứng.

Căn cứ pháp lý điều chỉnh thẩm quyền

Cơ sở pháp lý nền tảng hiện nay là Luật Xử lý vi phạm hành chính 2012, đã được sửa đổi, bổ sung năm 2020. Về hướng dẫn thi hành, Nghị định 118/2021/NĐ-CP của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Xử lý vi phạm hành chính tiếp tục có giá trị áp dụng trong phạm vi hướng dẫn thủ tục, thời hạn và trình tự xử lý. Bên cạnh đó, từng lĩnh vực như giao thông đường bộ, y tế, lao động, thuế, đất đai, xây dựng... còn có nghị định xử phạt chuyên ngành quy định cụ thể người có thẩm quyền lập biên bản và người có thẩm quyền xử phạt.

Trong thực tế áp dụng, nguyên tắc quan trọng là văn bản chuyên ngành sẽ xác định chi tiết chủ thể, còn Luật Xử lý vi phạm hành chính quy định khung chung về nguyên tắc, thẩm quyền và trình tự. Khi một hành vi vi phạm thuộc lĩnh vực được điều chỉnh bởi nghị định chuyên ngành, việc tra cứu phải bắt đầu từ nghị định đó trước, sau đó đối chiếu với Luật Xử lý vi phạm hành chính và Nghị định 118/2021/NĐ-CP.

Chủ thể có thẩm quyền lập biên bản vi phạm hành chính

Theo quy định của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính, thẩm quyền lập biên bản thuộc về những người đang thi hành công vụ, nhiệm vụ được giao và được luật hoặc nghị định chuyên ngành trao quyền. Nhóm chủ thể này thường bao gồm người có thẩm quyền xử phạt, công chức, viên chức chuyên ngành, cán bộ quản lý chuyên ngành, lực lượng thanh tra, kiểm tra, hoặc người thuộc lực lượng được giao nhiệm vụ phát hiện và ghi nhận vi phạm trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ.

Về bản chất, lập biên bản là hoạt động ghi nhận sự kiện vi phạm để làm căn cứ xử lý tiếp theo, nên pháp luật cho phép nhiều chủ thể tham gia hơn so với người có quyền ký quyết định xử phạt. Tuy nhiên, quyền lập biên bản không phải là quyền chung cho mọi cán bộ, công chức; quyền này chỉ phát sinh khi văn bản pháp luật xác định rõ chức danh, phạm vi công vụ và loại hành vi vi phạm được ghi nhận. Nếu người lập biên bản không thuộc đúng nhóm được giao thẩm quyền, biên bản đó sẽ bị xem xét nghiêm ngặt về giá trị pháp lý trong hồ sơ xử phạt.

Trong các lĩnh vực chuyên ngành, nghị định xử phạt thường liệt kê cụ thể các chức danh như thanh tra viên, trưởng đoàn kiểm tra, công chức chuyên môn hoặc người đứng đầu cơ quan quản lý chuyên ngành. Việc lập biên bản cũng phải đúng phạm vi phát hiện vi phạm, đúng nội dung công vụ đang thực hiện và đúng hành vi thuộc lĩnh vực quản lý. Đây là yêu cầu bắt buộc để bảo đảm biên bản có giá trị làm căn cứ xử phạt.

Ý nghĩa của việc lập biên bản đúng thẩm quyền

Lập biên bản đúng thẩm quyền bảo đảm tính khách quan của chứng cứ ban đầu, giúp xác định rõ thời gian, địa điểm, hành vi vi phạm, người vi phạm và tài liệu kèm theo. Đây là nền tảng để người có thẩm quyền xử phạt đánh giá chính xác tính chất, mức độ và tình tiết vụ việc. Nếu biên bản được lập sai chủ thể hoặc sai phạm vi công vụ, toàn bộ quy trình xử lý sau đó dễ phát sinh tranh chấp pháp lý.

Trong nhiều vụ việc, biên bản còn là căn cứ để áp dụng biện pháp ngăn chặn và bảo đảm xử lý vi phạm hành chính. Vì vậy, một biên bản hợp lệ phải bảo đảm cả điều kiện về nội dung, hình thức, thời điểm và chủ thể lập. Sự đầy đủ này góp phần bảo vệ quyền giải trình của cá nhân, tổ chức vi phạm và bảo đảm tính hợp pháp của quyết định xử phạt.

Chủ thể có thẩm quyền ra quyết định xử phạt

Thẩm quyền ra quyết định xử phạt chỉ thuộc về những người được luật và nghị định chuyên ngành quy định rõ. Theo khoản 1 Điều 38 Luật Xử lý vi phạm hành chính 2012, người có thẩm quyền xử phạt bao gồm Chủ tịch Ủy ban nhân dân, Công an nhân dân, Bộ đội Biên phòng, Cảnh sát biển, Hải quan, Kiểm lâm, Quản lý thị trường, thanh tra chuyên ngành và một số chức danh khác theo luật. Mỗi chủ thể chỉ được xử phạt trong phạm vi chức năng, địa bàn, lĩnh vực và mức phạt mà pháp luật cho phép.

Nguyên tắc cốt lõi là người có thẩm quyền xử phạt phải là người được giao thẩm quyền theo luật, chứ không phải bất kỳ người nào đã tham gia phát hiện vi phạm. Thẩm quyền này gắn với giới hạn về loại hình xử phạt, mức tiền phạt tối đa, quyền áp dụng hình thức bổ sung và biện pháp khắc phục hậu quả. Khi vượt quá giới hạn đó, quyết định xử phạt không còn phù hợp với thẩm quyền luật định.

Pháp luật cũng phân định rõ giữa thẩm quyền của cá nhân và thẩm quyền theo chức danh trong cơ quan nhà nước. Người đứng đầu cơ quan, đơn vị có thể có thẩm quyền trực tiếp hoặc thẩm quyền ủy quyền, nhưng việc ủy quyền phải được pháp luật cho phép và thực hiện đúng điều kiện luật định. Do đó, thẩm quyền xử phạt không thể suy diễn từ chức vụ hành chính mà phải đối chiếu trực tiếp với quy phạm pháp luật.

Phân định theo lĩnh vực và mức xử phạt

Trong đa số lĩnh vực, nghị định xử phạt chuyên ngành quy định giới hạn mức phạt tiền mà từng chức danh được phép áp dụng, kèm theo thẩm quyền tịch thu tang vật, phương tiện, tước quyền sử dụng giấy phép hoặc đình chỉ hoạt động. Điều này bảo đảm tính phân cấp và chuyên môn hóa trong quản lý vi phạm hành chính. Vì vậy, cùng một hành vi vi phạm nhưng thẩm quyền xử phạt có thể khác nhau tùy theo giá trị tang vật, tính chất vi phạm hoặc hậu quả phát sinh.

Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, người đứng đầu cơ quan thanh tra chuyên ngành, thủ trưởng cơ quan chuyên môn hoặc người chỉ huy lực lượng chuyên trách thường có thẩm quyền lớn hơn so với cấp dưới. Tuy nhiên, thẩm quyền đó vẫn bị giới hạn bởi luật và nghị định chuyên ngành, không được tự mở rộng bằng quy chế nội bộ. Khi vụ việc vượt quá thẩm quyền của người đang giải quyết, hồ sơ phải được chuyển cho người có thẩm quyền phù hợp.

Quan hệ giữa người lập biên bản và người ra quyết định xử phạt

Người lập biên bản và người ra quyết định xử phạt có thể là cùng một người nhưng thường là hai chủ thể khác nhau. Sự tách biệt này nhằm bảo đảm nguyên tắc khách quan trong xử phạt, tránh việc chính người phát hiện vi phạm đồng thời tự kết luận và tự ra quyết định mà không có cơ chế kiểm tra thẩm quyền. Tuy vậy, pháp luật không cấm người có thẩm quyền xử phạt đồng thời là người lập biên bản nếu chức danh đó được phép thực hiện cả hai công việc.

Trong hồ sơ xử phạt, biên bản là tài liệu khởi đầu, còn quyết định xử phạt là văn bản kết thúc giai đoạn xem xét trách nhiệm hành chính. Người có thẩm quyền xử phạt chỉ được ký quyết định khi hồ sơ đã đầy đủ căn cứ, đúng trình tự và đúng thời hạn. Nếu biên bản thiếu nội dung bắt buộc, thiếu chữ ký, sai người lập hoặc sai nơi lập, người có thẩm quyền phải xem xét khả năng bổ sung, xác minh lại hoặc đình chỉ việc xử phạt theo quy định.

Thực tiễn cho thấy nhiều vi phạm phát sinh không phải vì hành vi ban đầu không rõ, mà do hồ sơ không đúng trình tự, thẩm quyền và thủ tục. Vì vậy, việc phân biệt rạch ròi giữa khâu ghi nhận vi phạm và khâu quyết định chế tài là điều kiện tiên quyết để bảo đảm tính hợp pháp của toàn bộ quy trình xử lý.

Thời hạn và trình tự ra quyết định xử phạt

Về thời hạn, khoản 1 Điều 66 Luật Xử lý vi phạm hành chính 2012 quy định thời hạn ra quyết định xử phạt là 07 ngày làm việc, kể từ ngày lập biên bản vi phạm hành chính; đối với vụ việc có nhiều tình tiết phức tạp cần xác minh, thời hạn là 30 ngày, trường hợp đặc biệt có thể kéo dài nhưng không quá 60 ngày theo luật. Quy định này cho thấy biên bản là mốc khởi đầu trực tiếp để tính thời hạn ban hành quyết định.

Về trình tự, người có thẩm quyền phải xem xét nội dung biên bản, tài liệu xác minh, lời trình bày của người vi phạm, tình tiết tăng nặng, giảm nhẹ và các căn cứ pháp lý áp dụng. Quyết định xử phạt phải thể hiện rõ hành vi vi phạm, căn cứ pháp luật, hình thức xử phạt, mức phạt, biện pháp khắc phục hậu quả, thời hạn thi hành và quyền khiếu nại, khởi kiện của người bị xử phạt. Thiếu một trong các yếu tố bắt buộc này có thể làm suy giảm giá trị pháp lý của quyết định.

Những sai sót thường gặp trong thực tiễn

Một là, lập biên bản bởi người không có thẩm quyền hoặc không thuộc đúng phạm vi công vụ, nhiệm vụ. Hai là, người ký quyết định xử phạt vượt quá mức tiền phạt hoặc vượt quá loại hình xử phạt mà chức danh đó được phép áp dụng. Ba là, biên bản lập không đúng thời điểm, không ghi đầy đủ ý kiến của người vi phạm hoặc không có chữ ký theo quy định. Bốn là, chuyển hồ sơ chậm khiến hết thời hạn ra quyết định xử phạt theo luật định.

Các sai sót này không chỉ ảnh hưởng đến hiệu lực của quyết định xử phạt mà còn làm phát sinh trách nhiệm của cơ quan, người có thẩm quyền trong hoạt động quản lý nhà nước. Trong lĩnh vực xử phạt hành chính, tính hợp pháp của thủ tục quan trọng không kém tính đúng đắn của nội dung vi phạm. Vì vậy, kiểm tra thẩm quyền phải được thực hiện ngay từ giai đoạn đầu của hồ sơ.

Nguyên tắc áp dụng trong thực tiễn

Nguyên tắc đầu tiên là đối chiếu đúng văn bản chuyên ngành trước khi xác định người có thẩm quyền lập biên bản và người có thẩm quyền xử phạt. Nguyên tắc thứ hai là không suy diễn thẩm quyền từ chức vụ quản lý chung nếu luật không ghi nhận. Nguyên tắc thứ ba là bảo đảm đúng trình tự, thời hạn và hồ sơ theo Luật Xử lý vi phạm hành chính 2012 và Nghị định 118/2021/NĐ-CP.

Đối với cơ quan, đơn vị có nhiều cấp tổ chức, việc phân công người lập biên bản và người ký quyết định cần được thực hiện bằng văn bản nội bộ rõ ràng, nhưng văn bản nội bộ không thể thay thế căn cứ luật định. Trong mọi trường hợp, nếu có sự chồng lấn hoặc nghi ngờ về thẩm quyền, cơ quan xử lý phải ưu tiên giải thích theo hướng chặt chẽ để tránh ban hành quyết định trái thẩm quyền. Đây là yêu cầu cơ bản của pháp chế hành chính hiện đại.

Kết luận

Thẩm quyền lập biên bản và thẩm quyền ra quyết định xử phạt là hai thẩm quyền khác nhau nhưng cùng quyết định tính hợp pháp của quy trình xử lý vi phạm hành chính. Việc xác định đúng chủ thể phải dựa trên Luật Xử lý vi phạm hành chính 2012, Nghị định 118/2021/NĐ-CP và nghị định xử phạt chuyên ngành tương ứng. Chỉ khi đúng người, đúng việc, đúng thời hạn và đúng trình tự, quyết định xử phạt mới có giá trị pháp lý vững chắc.

Tài liệu tham khảo

• Luật Xử lý vi phạm hành chính 2012, đã được sửa đổi, bổ sung năm 2020.
• Nghị định 118/2021/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Xử lý vi phạm hành chính.
• Văn bản hợp nhất 02/2026/VBHN-NĐ-BTP về thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính.
• Các nghị định xử phạt vi phạm hành chính theo lĩnh vực chuyên ngành có liên quan.
• Hệ thống công báo và cổng thông tin pháp luật của Chính phủ.