Mối quan hệ giữa Trung ương và địa phương trong quản trị nhà nước

Cơ sở hiến định và lập pháp của mối quan hệ Trung ương - địa phương

Trong tổ chức quyền lực nhà nước, quan hệ giữa Trung ương và địa phương không chỉ là quan hệ hành chính mà còn là quan hệ phân định thẩm quyền theo nguyên tắc hợp hiến, hợp pháp và thống nhất quyền lực. Hiến pháp 2013 đặt nền tảng cho việc tổ chức bộ máy nhà nước thống nhất, đồng thời ghi nhận yêu cầu phát huy tính chủ động, sáng tạo và tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn được giao. Trên nền tảng đó, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025 đã cụ thể hóa các hình thức phân quyền, phân cấp và ủy quyền, đồng thời xác lập cơ chế kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên.

Từ ngày 01/7/2025, mô hình chính quyền địa phương được tổ chức theo 2 cấp, gồm cấp tỉnh và cấp xã; cấp huyện kết thúc hoạt động. Sự thay đổi này làm cho yêu cầu thiết kế quan hệ giữa Trung ương với địa phương trở nên trực tiếp hơn, vì nhiều thẩm quyền trước đây trung gian qua cấp huyện nay được điều chỉnh lại để chuyển giao, phân định hoặc ủy quyền phù hợp với năng lực quản trị và điều kiện thực tiễn của từng cấp.

Phân quyền: trao thẩm quyền gắn với tự chủ và tự chịu trách nhiệm

Phân quyền là việc luật định giao thẩm quyền từ Trung ương cho chính quyền địa phương để địa phương quyết định và tổ chức thực hiện các nhiệm vụ thuộc phạm vi quản lý của mình. Theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa cơ quan nhà nước ở Trung ương và cơ quan nhà nước ở địa phương, cũng như giữa các cấp chính quyền địa phương theo hình thức phân quyền, phân cấp. Điểm cốt lõi của phân quyền là thẩm quyền được trao bằng luật hoặc nghị quyết của Quốc hội, bảo đảm tính ổn định và minh bạch của quyền lực công.

Khi được phân quyền, chính quyền địa phương có quyền chủ động ra quyết định, tổ chức thi hành và chịu trách nhiệm trong phạm vi được giao. Cơ quan nhà nước cấp trên không thay thế quyết định của địa phương trong phạm vi quyền được phân quyền, nhưng vẫn có trách nhiệm kiểm tra, thanh tra, giám sát tính hợp hiến, hợp pháp trong quá trình thực hiện. Vì vậy, phân quyền không làm suy giảm tính thống nhất của quyền lực nhà nước mà chuyển trọng tâm từ quản lý tập trung sang quản trị theo thẩm quyền rõ ràng.

Phân cấp: cơ chế giao việc để nâng cao hiệu quả quản lý

Phân cấp là việc cơ quan, tổ chức hoặc chính quyền cấp trên giao một số nhiệm vụ, quyền hạn cho cấp dưới thực hiện thường xuyên, liên tục nhằm bảo đảm phù hợp với năng lực, điều kiện thực tế và yêu cầu quản lý. Khác với phân quyền, phân cấp không nhất thiết làm phát sinh một “quyền chính trị - pháp lý độc lập” cho cấp dưới; trọng tâm của phân cấp là tăng hiệu lực điều hành, giảm độ trễ hành chính và nâng chất lượng dịch vụ công. Về phương diện pháp lý, phân cấp phải được quy định trong văn bản quy phạm pháp luật của chủ thể có thẩm quyền phân cấp.

Trong thực tiễn quản trị nhà nước, phân cấp thường được dùng để giải quyết những công việc đòi hỏi xử lý nhanh, sát địa bàn và sát đối tượng quản lý. Tuy nhiên, cấp trên vẫn giữ trách nhiệm kiểm tra và điều chỉnh khi cần thiết, bởi thẩm quyền gốc vẫn thuộc hệ thống quản lý chung. Do đó, phân cấp là một kỹ thuật tổ chức thực thi quyền lực, khác với phân quyền ở chỗ nó thiên về tính linh hoạt quản trị hơn là trao quyền tự quyết mang tính nguyên tắc.

Ủy quyền: trao quyền trong giới hạn, thời hạn và điều kiện cụ thể

Ủy quyền là việc chủ thể có thẩm quyền giao cho chủ thể khác thực hiện một hoặc một số nhiệm vụ, quyền hạn trong thời hạn xác định, kèm theo điều kiện cụ thể. Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025 mở rộng chủ thể ủy quyền và chủ thể nhận ủy quyền, đồng thời yêu cầu việc ủy quyền phải bằng văn bản, xác định rõ nội dung, phạm vi và thời hạn ủy quyền. Điều này cho thấy ủy quyền là cơ chế kỹ thuật nhằm xử lý công việc phát sinh, bảo đảm tính kịp thời và linh hoạt trong điều hành.

Khác với phân quyền và phân cấp, ủy quyền không làm thay đổi bản chất của thẩm quyền gốc; cơ quan, người ủy quyền vẫn chịu trách nhiệm chính về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn đã giao. Vì vậy, ủy quyền chỉ phù hợp khi pháp luật không cấm, nội dung ủy quyền được xác định rõ, và người nhận ủy quyền có đủ điều kiện thực hiện. Từ góc độ quản trị công, ủy quyền là công cụ hỗ trợ thực thi, không phải là phương thức chuyển giao quyền lực lâu dài.

Kiểm soát quyền lực giữa Trung ương và địa phương

Kiểm soát quyền lực là cơ chế bảo đảm việc trao quyền không dẫn đến lạm quyền, buông lỏng quản lý hoặc phá vỡ tính thống nhất của nền hành chính nhà nước. Trong mô hình hiện hành, kiểm soát quyền lực được thực hiện bằng nhiều lớp: kiểm tra, thanh tra, giám sát tính hợp hiến, hợp pháp; quy định rõ thẩm quyền, trách nhiệm; và thiết lập cơ chế giải trình giữa các cấp. Cơ quan cấp trên không can thiệp tùy tiện vào thẩm quyền đã phân quyền, nhưng có quyền kiểm soát việc thực hiện quyền lực theo giới hạn luật định.

Ý nghĩa của kiểm soát quyền lực thể hiện ở chỗ cân bằng hai yêu cầu tưởng như đối lập: một bên là thống nhất quản lý nhà nước, bên kia là tự chủ của địa phương. Nếu thiếu kiểm soát, phân quyền dễ biến thành cát cứ hành chính; nếu kiểm soát quá mức, phân quyền và phân cấp chỉ còn hình thức. Vì vậy, thiết kế pháp lý phải làm rõ ranh giới giữa giám sát hợp pháp và can thiệp hành chính, đồng thời gắn trách nhiệm cá nhân với từng cấp thực thi.

Mối liên hệ giữa phân quyền, phân cấp, ủy quyền và kiểm soát quyền lực

Bốn khái niệm này có quan hệ chặt chẽ nhưng không đồng nhất. Phân quyền là nền tảng của tự chủ địa phương; phân cấp là công cụ tổ chức thực thi; ủy quyền là phương thức chuyển giao có điều kiện; còn kiểm soát quyền lực là cơ chế bảo đảm trật tự hiến định và kỷ luật hành chính. Trong thực tiễn, một nhiệm vụ quản lý có thể được phân quyền ở cấp độ luật, sau đó được phân cấp hoặc ủy quyền để xử lý kỹ thuật cụ thể, nhưng mọi bước đều phải nằm trong giới hạn pháp luật.

Cách thiết kế này tạo ra một chuỗi vận hành hợp lý: Trung ương xác lập khuôn khổ, địa phương chủ động triển khai, và hệ thống kiểm soát bảo đảm việc thực thi không vượt quá giới hạn. Đây là cấu trúc quản trị phù hợp với yêu cầu quản lý hiện đại, nhất là trong các lĩnh vực cần phản ứng nhanh như đất đai, đầu tư công, trật tự xây dựng, tổ chức bộ máy và cung ứng dịch vụ công. Khi các khâu được quy định rõ, trách nhiệm giải trình cũng trở nên minh bạch hơn.

Những vấn đề đặt ra trong bối cảnh chính quyền địa phương 2 cấp

Mô hình 2 cấp đặt ra yêu cầu sắp xếp lại toàn bộ thẩm quyền vốn trước đây phân tán qua nhiều tầng nấc. Ở cấp tỉnh, khối lượng quyết định quản lý tăng lên, trong khi cấp xã trở thành đầu mối gần dân, xử lý trực tiếp nhiều nhiệm vụ hành chính cơ bản. Điều này đòi hỏi quy định phân quyền phải đi đôi với phân cấp và ủy quyền phù hợp, tránh tình trạng dồn việc lên trên hoặc giao việc xuống dưới nhưng không kèm điều kiện thực thi.

Về phương diện pháp lý, thách thức lớn nhất là bảo đảm tính rõ ràng của thẩm quyền và tính thống nhất của hệ thống. Nếu văn bản quy định không cụ thể về nội dung, phạm vi, thời hạn, trách nhiệm sau ủy quyền hoặc cơ chế giám sát, nguy cơ chồng chéo và bỏ sót trách nhiệm sẽ tăng lên. Do đó, tinh thần cải cách không nằm ở việc trao thật nhiều thẩm quyền, mà ở việc thiết kế đúng thẩm quyền và kiểm soát đúng mức.

Kết luận

Mối quan hệ giữa Trung ương và địa phương trong điều kiện hiện nay được tổ chức trên nền tảng phân định thẩm quyền, trao quyền có điều kiện và kiểm soát quyền lực có trọng tâm. Phân quyền bảo đảm tự chủ; phân cấp tăng hiệu quả; ủy quyền tạo linh hoạt; kiểm soát quyền lực giữ ổn định và kỷ cương. Khi bốn yếu tố này được vận hành đồng bộ, chính quyền địa phương 2 cấp mới có thể phát huy hiệu lực quản lý và đáp ứng yêu cầu của Nhà nước pháp quyền hiện đại.

Tài liệu tham khảo

• Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 2013.
• Luật Tổ chức chính quyền địa phương số 72/2025/QH15.
• Nghị định số 151/2025/NĐ-CP của Chính phủ về phân định thẩm quyền của chính quyền địa phương 02 cấp, phân quyền, phân cấp trong lĩnh vực đất đai.
• Các nghị định của Chính phủ về phân cấp, phân quyền, phân định thẩm quyền khi tổ chức chính quyền địa phương 02 cấp, có hiệu lực từ ngày 01/7/2025.
• Văn bản, hướng dẫn chuyên đề của Bộ Nội vụ về tổ chức chính quyền địa phương 02 cấp và thực hiện phân quyền, phân cấp, ủy quyền.