Quyền yêu cầu giải thích văn bản áp dụng đối với công dân

Khái niệm quyền yêu cầu giải thích văn bản trong quan hệ với cơ quan nhà nước

Trong thực tiễn quản lý hành chính, nhiều văn bản được ban hành để áp dụng trực tiếp đối với một cá nhân hoặc tổ chức. Khi văn bản có nội dung khó hiểu, thiếu rõ ràng hoặc dẫn chiếu nhiều căn cứ pháp lý, công dân thường mong muốn cơ quan ban hành giải thích cách hiểu và cách áp dụng. Tuy nhiên, pháp luật không thiết lập một quyền chung, độc lập với tên gọi “quyền yêu cầu giải thích văn bản” theo nghĩa mọi công dân đều có thể buộc cơ quan nhà nước phải ban hành văn bản giải thích riêng cho từng trường hợp. Thay vào đó, yêu cầu này được đặt trong các cơ chế pháp lý khác nhau như tiếp cận thông tin, giải trình, khiếu nại hoặc yêu cầu làm rõ trong quá trình thực hiện thủ tục hành chính.

Về mặt bản chất, nếu công dân yêu cầu biết nội dung, căn cứ pháp lý hoặc tài liệu liên quan đến văn bản áp dụng đối với mình, yêu cầu đó thường được xem là yêu cầu cung cấp thông tin theo Luật Tiếp cận thông tin 2016. Nếu công dân cho rằng nội dung văn bản hoặc việc áp dụng văn bản làm ảnh hưởng quyền, lợi ích hợp pháp của mình, con đường pháp lý phù hợp hơn là khiếu nại hoặc khởi kiện hành chính theo quy định tương ứng. Cần phân biệt rõ “giải thích” với “sửa đổi” hoặc “hủy bỏ” văn bản, vì hai nhóm yêu cầu này có cơ sở và hậu quả pháp lý hoàn toàn khác nhau.

Cơ sở pháp lý hiện hành về quyền tiếp cận và yêu cầu làm rõ thông tin

Theo khoản 1 Điều 2 Luật Tiếp cận thông tin 2016, thông tin là tin, dữ liệu được chứa đựng trong văn bản, hồ sơ, tài liệu do cơ quan nhà nước tạo ra. Theo khoản 3 Điều 2 Luật Tiếp cận thông tin 2016, tiếp cận thông tin là việc đọc, xem, nghe, ghi chép, sao chép, chụp thông tin. Theo khoản 4 Điều 2 Luật Tiếp cận thông tin 2016, cung cấp thông tin bao gồm việc cơ quan nhà nước công khai thông tin và cung cấp thông tin theo yêu cầu của công dân. Từ các quy định này, công dân có quyền yêu cầu cơ quan nhà nước cung cấp nội dung văn bản, hồ sơ, tài liệu liên quan để tự mình kiểm tra và hiểu cách áp dụng.

Luật này không dùng thuật ngữ “giải thích văn bản” như một thủ tục riêng biệt, nhưng thực chất việc cung cấp bản sao, trích lục, nội dung căn cứ hoặc tài liệu giải thích kèm theo có thể đáp ứng nhu cầu làm rõ của công dân. Khi văn bản do cơ quan hành chính ban hành liên quan trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp, việc yêu cầu cung cấp căn cứ pháp lý, tài liệu nền và lý do ban hành là hoàn toàn phù hợp với cơ chế tiếp cận thông tin. Vì vậy, câu trả lời pháp lý chính xác là: công dân có quyền yêu cầu cơ quan nhà nước làm rõ nội dung văn bản thông qua quyền tiếp cận thông tin, nhưng không có một quyền chung tách biệt mang tên “quyền yêu cầu giải thích” được quy định như một chế định độc lập.

Khi nào công dân có thể yêu cầu cơ quan nhà nước làm rõ văn bản áp dụng cho mình

Yêu cầu làm rõ phát sinh rõ nhất khi công dân là đối tượng trực tiếp bị tác động bởi một quyết định, thông báo, kết luận hoặc văn bản hành chính khác. Nếu văn bản viện dẫn căn cứ pháp lý mà công dân cần đối chiếu, hoặc có nội dung kỹ thuật, chuyên ngành, cơ quan ban hành phải bảo đảm khả năng tiếp cận thông tin theo luật định. Trong phạm vi đó, công dân có thể đề nghị cung cấp bản chính, bản sao, trích lục, nội dung căn cứ hoặc tài liệu liên quan để xác định đúng nghĩa vụ, quyền hạn của mình. Đây là bước cần thiết trước khi lựa chọn phản ứng pháp lý tiếp theo.

Trong trường hợp văn bản áp dụng chưa rõ ràng nhưng chưa đủ căn cứ kết luận là trái luật, công dân nên yêu cầu cơ quan ban hành hoặc bộ phận một cửa cho biết rõ thẩm quyền, căn cứ và cách tính thời hạn, mức thu, điều kiện áp dụng. Cách làm này giúp hạn chế sai sót trong việc thực hiện nghĩa vụ hành chính hoặc trong việc chuẩn bị hồ sơ khiếu nại, khởi kiện. Tuy vậy, nếu nội dung văn bản thể hiện rõ việc xác định quyền, nghĩa vụ, xử phạt, thu hồi, bồi thường, bồi hoàn hoặc áp dụng biện pháp quản lý cụ thể, công dân không chỉ dừng ở yêu cầu giải thích mà cần xem xét ngay tính hợp pháp của văn bản.

Phân biệt yêu cầu giải thích với khiếu nại quyết định hành chính

Theo khoản 1 Điều 2 Luật Khiếu nại 2011, khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật này quy định đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Theo khoản 8 Điều 2 Luật Khiếu nại 2011, quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành để quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể. Như vậy, nếu công dân không chỉ muốn “hiểu cho rõ” mà muốn cơ quan có thẩm quyền xem xét lại tính hợp pháp của văn bản, thì phải sử dụng cơ chế khiếu nại.

Ranh giới giữa hai yêu cầu rất quan trọng. Yêu cầu giải thích nhằm làm sáng tỏ nội dung, căn cứ hoặc phạm vi áp dụng; khiếu nại nhằm yêu cầu xem xét lại tính đúng đắn, hợp pháp của quyết định hoặc hành vi hành chính. Trên thực tế, nhiều người gửi đơn “xin giải thích” nhưng nội dung lại là đề nghị hủy bỏ hoặc thay đổi quyết định; trường hợp đó phải được xử lý theo trình tự khiếu nại hoặc khởi kiện hành chính. Việc gọi tên đúng yêu cầu giúp tránh việc cơ quan nhà nước trả lời theo thủ tục không phù hợp.

Giá trị pháp lý của văn bản và trách nhiệm rõ ràng của cơ quan ban hành

Cơ quan nhà nước có trách nhiệm ban hành văn bản rõ ràng, có căn cứ pháp lý và có thể kiểm tra được. Một văn bản áp dụng cho công dân phải xác định được chủ thể, nội dung, căn cứ, hiệu lực và cách thực hiện. Nếu văn bản thiếu rõ ràng đến mức người bị áp dụng không thể thực hiện đúng quyền và nghĩa vụ, đó là dấu hiệu của nguy cơ vi phạm nguyên tắc minh bạch trong quản lý nhà nước. Trong tình huống này, yêu cầu làm rõ của công dân là hợp lý và phù hợp với yêu cầu bảo đảm quyền tiếp cận thông tin.

Dù vậy, cơ quan nhà nước không có nghĩa vụ ban hành “văn bản giải thích” theo mọi yêu cầu riêng lẻ nếu pháp luật chuyên ngành không quy định. Thông thường, cơ quan chỉ có trách nhiệm cung cấp thông tin, trả lời, hướng dẫn, hoặc giải quyết khiếu nại theo đúng thẩm quyền. Nếu văn bản đã có nội dung rõ ràng nhưng công dân không đồng ý với cách áp dụng, việc tranh luận bằng yêu cầu giải thích sẽ không thay thế được thủ tục bảo vệ quyền theo luật định. Do đó, điều cốt lõi là xác định đúng bản chất của vấn đề: thiếu thông tin, khó hiểu, hay trái pháp luật.

Cách thức thực hiện quyền của công dân trong thực tiễn

Khi cần làm rõ một văn bản áp dụng đối với mình, công dân nên gửi yêu cầu bằng văn bản đến đúng cơ quan ban hành hoặc cơ quan đang trực tiếp quản lý hồ sơ. Nội dung yêu cầu cần nêu rõ số, ký hiệu, ngày ban hành văn bản, phần nào chưa rõ, thông tin nào cần cung cấp và mục đích sử dụng. Nếu cần tài liệu liên quan, nên đề nghị cung cấp bản sao, trích lục hoặc tài liệu kèm theo để đối chiếu căn cứ. Việc nêu yêu cầu rõ ràng giúp cơ quan nhà nước trả lời đúng trọng tâm và giảm thời gian xử lý.

Nếu sau khi được cung cấp thông tin, công dân vẫn thấy văn bản áp dụng không đúng pháp luật hoặc xâm phạm quyền lợi, cần chuyển sang khiếu nại hoặc khởi kiện hành chính theo quy định. Không nên chỉ dừng lại ở việc yêu cầu giải thích nếu vấn đề cốt lõi nằm ở tính hợp pháp của quyết định. Ngược lại, nếu văn bản chỉ mơ hồ về kỹ thuật trình bày hoặc thiếu tài liệu kèm theo, cơ chế tiếp cận thông tin thường là biện pháp phù hợp và nhanh nhất. Cách tiếp cận này bảo đảm vừa tôn trọng thẩm quyền hành chính, vừa bảo vệ được quyền của công dân.

Kết luận

Công dân có quyền yêu cầu cơ quan nhà nước làm rõ văn bản áp dụng cho mình, nhưng quyền này không tồn tại dưới hình thức một chế định độc lập mang tên “quyền yêu cầu giải thích văn bản” trong hệ thống pháp luật hiện hành. Về bản chất, yêu cầu đó được thực hiện chủ yếu thông qua quyền tiếp cận thông tin theo Luật Tiếp cận thông tin 2016, và trong trường hợp có tranh chấp pháp lý thì thông qua khiếu nại hoặc khởi kiện hành chính theo Luật Khiếu nại 2011 và pháp luật tố tụng hành chính. Xác định đúng cơ chế pháp lý là điều kiện tiên quyết để bảo vệ hiệu quả quyền và lợi ích hợp pháp của công dân.

Tài liệu tham khảo

• Luật Tiếp cận thông tin 2016.
• Luật Khiếu nại 2011.
• Văn bản hướng dẫn thi hành Luật Tiếp cận thông tin hiện hành.
• Văn bản hướng dẫn thi hành Luật Khiếu nại hiện hành.