Chính quyền địa phương hai cấp sau cải cách năm 2025

Cơ sở pháp lý và ý nghĩa của cải cách

Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025 đã xác lập mô hình chính quyền địa phương hai cấp, gồm cấp tỉnh và cấp xã. Cách tổ chức này gắn với yêu cầu tinh gọn bộ máy, giảm tầng nấc trung gian, tăng tính chủ động và trách nhiệm của từng cấp chính quyền. Cùng với luật này, các quy định sửa đổi, bổ sung Hiến pháp và hệ thống nghị quyết, nghị định liên quan đã tạo cơ sở pháp lý cho việc chấm dứt hoạt động của đơn vị hành chính cấp huyện từ ngày 01/7/2025.

Về phương diện quản trị công, cải cách không chỉ là thay đổi kỹ thuật tổ chức bộ máy mà còn là điều chỉnh phương thức phân công quyền lực nhà nước ở địa phương. Trọng tâm chuyển từ mô hình “nhiều tầng nấc” sang mô hình “hai đầu mối” trực tiếp xử lý công việc của người dân, doanh nghiệp và cộng đồng. Điều này đòi hỏi cơ chế phân cấp, ủy quyền và kiểm soát quyền lực phải rõ ràng hơn trước.

Chính quyền cấp tỉnh: trung tâm điều phối, hoạch định và quyết định vấn đề liên vùng

Cấp tỉnh giữ vai trò chính trong việc ban hành chủ trương, quyết định các vấn đề quan trọng của địa phương, điều phối phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách, quy hoạch và quản lý các lĩnh vực có phạm vi toàn tỉnh hoặc liên xã. Trong mô hình hai cấp, cấp tỉnh không còn “chia sẻ” quyền quản lý qua cấp huyện mà trực tiếp tổ chức thực hiện thông qua các cơ quan chuyên môn và chính quyền cấp xã. Do đó, năng lực điều hành, phối hợp ngành dọc - ngang của cấp tỉnh trở thành yếu tố then chốt.

Hội đồng nhân dân cấp tỉnh tiếp tục là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, quyết định các vấn đề quan trọng của tỉnh trong khuôn khổ luật định. Ủy ban nhân dân cấp tỉnh là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, đồng thời là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm tổ chức thi hành Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp. Trong điều kiện không còn cấp huyện, phạm vi điều hành của cấp tỉnh mở rộng theo chiều sâu quản lý.

Những nhóm việc cấp tỉnh xử lý trực tiếp

Cấp tỉnh trực tiếp thực hiện nhiều nhóm nhiệm vụ vốn trước đây được phân tầng qua cấp huyện. Đó là tổ chức quy hoạch, phân bổ nguồn lực, quản lý đất đai, đầu tư công, an sinh xã hội, giáo dục, y tế, trật tự xây dựng và các lĩnh vực chuyên ngành có tính liên kết địa bàn. Đồng thời, cấp tỉnh có trách nhiệm hướng dẫn, kiểm tra và hỗ trợ cấp xã khi giao nhiệm vụ, phân quyền hoặc ủy quyền.

Chính quyền cấp xã: tuyến gần dân, thực thi và giải quyết thủ tục hành chính cơ sở

Cấp xã trở thành cấp chính quyền cơ sở trực tiếp nhất, nơi tiếp xúc thường xuyên với người dân, hộ gia đình, cộng đồng dân cư và doanh nghiệp nhỏ. Trong mô hình mới, cấp xã không chỉ thực hiện công việc hành chính thông thường mà còn đảm nhiệm nhiều nhiệm vụ quản lý nhà nước vốn từng do cấp huyện phụ trách. Tính chủ động của cấp xã vì vậy được nâng lên rõ rệt, đồng thời trách nhiệm giải trình cũng trở nên trực diện hơn.

Hội đồng nhân dân cấp xã quyết định các vấn đề quan trọng của địa phương theo thẩm quyền, còn Ủy ban nhân dân cấp xã tổ chức thi hành và giải quyết các công việc hành chính trên địa bàn. Các thủ tục về hộ tịch, chứng thực, xây dựng, đất đai ở phạm vi được phân công, an sinh xã hội, phản ánh kiến nghị của người dân và xử lý tình huống phát sinh ở cơ sở trở thành mảng công việc thường xuyên. Cấp xã được thiết kế theo hướng “gần dân, sát dân, hiểu dân” để rút ngắn khoảng cách giữa chính sách và thực thi.

Đặc khu trực thuộc cấp tỉnh, nơi được tổ chức theo quy định riêng, cũng được đặt trong cấu trúc cấp xã và vận hành theo nguyên tắc phù hợp với tính chất đặc thù của đơn vị hành chính đó. Điều này cho thấy mô hình hai cấp vẫn có khả năng thích ứng với các không gian quản trị đặc biệt.

Phân cấp, phân quyền và phân định thẩm quyền trong mô hình mới

Điểm cốt lõi của cải cách không nằm ở việc giảm cấp hành chính đơn thuần mà ở việc tái cấu trúc thẩm quyền. Phân cấp là việc cấp trên giao cho cấp dưới thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn kèm trách nhiệm tương ứng; phân quyền là việc luật quy định trực tiếp thẩm quyền cho từng cấp; còn phân định thẩm quyền là làm rõ chủ thể nào có quyền quyết định, chủ thể nào tổ chức thực hiện và chủ thể nào kiểm tra, giám sát. Ba cơ chế này được vận dụng đồng thời để bảo đảm bộ máy hai cấp vận hành thông suốt.

Trong thực tiễn, những công việc cần quyết định nhanh, sát địa bàn, gắn với cộng đồng dân cư sẽ được đẩy xuống cấp xã nếu đủ điều kiện về nhân lực, cơ sở vật chất và hệ thống số hóa. Các nhiệm vụ mang tính chiến lược, liên ngành hoặc đòi hỏi nguồn lực lớn được giữ ở cấp tỉnh. Cách phân bổ này nhằm giảm tình trạng “đẩy việc lên trên” hoặc “dồn việc xuống dưới” mà không kèm điều kiện thực hiện.

Nguyên tắc vận hành cần được bảo đảm

• Rõ thẩm quyền để tránh chồng chéo giữa cấp tỉnh và cấp xã.
• Rõ trách nhiệm để xác định đúng chủ thể chịu trách nhiệm cuối cùng.
• Rõ điều kiện bảo đảm để thẩm quyền được giao đi kèm nhân lực, kinh phí và hạ tầng.
• Rõ cơ chế kiểm tra, giám sát để hạn chế lạm quyền hoặc buông lỏng quản lý.

Tác động đối với người dân và doanh nghiệp

Mô hình hai cấp làm thay đổi trực tiếp cách người dân tiếp cận dịch vụ công. Thay vì phải qua nhiều tầng trung gian, nhiều thủ tục được giải quyết ngay tại cấp xã hoặc được xử lý tập trung hơn tại cấp tỉnh. Điều này có ý nghĩa đặc biệt đối với thủ tục hành chính, tiếp nhận phản ánh, giải quyết hồ sơ và các dịch vụ công trực tuyến.

Đối với doanh nghiệp, cải cách giúp xác định rõ hơn cơ quan đầu mối chịu trách nhiệm, từ đó giảm độ trễ trong xử lý dự án, đất đai, xây dựng, đầu tư và các thủ tục liên quan đến sản xuất kinh doanh. Tuy nhiên, hiệu quả thực chất phụ thuộc vào mức độ đồng bộ của hạ tầng số, khả năng liên thông dữ liệu và năng lực cán bộ ở cấp xã. Nếu những điều kiện này không được bảo đảm, nguy cơ quá tải ở tuyến cơ sở vẫn còn hiện hữu.

Những yêu cầu đặt ra cho tổ chức thực hiện

Việc vận hành mô hình mới đòi hỏi phải rà soát toàn bộ quy trình nội bộ, quy chế phối hợp, định mức biên chế, vị trí việc làm và phân công nhiệm vụ. Cấp tỉnh cần tăng cường hỗ trợ chuyên môn cho cấp xã, đặc biệt ở các lĩnh vực kỹ thuật, tài chính - ngân sách, đất đai và xây dựng. Cấp xã phải được củng cố về nhân sự, kỹ năng số và năng lực xử lý công việc đa lĩnh vực.

Song song với đó, việc hoàn thiện cơ sở dữ liệu dùng chung và chuẩn hóa quy trình điện tử là điều kiện thiết yếu để mô hình hai cấp không biến thành sự dồn tải hành chính. Khi dữ liệu được liên thông, người dân chỉ cần tương tác với một đầu mối; khi quy trình chưa chuẩn hóa, cải cách tổ chức dễ bị triệt tiêu bởi các điểm nghẽn kỹ thuật. Do đó, cải cách bộ máy phải đi cùng cải cách quản trị số và cải cách thủ tục hành chính.

Giá trị pháp lý và triển vọng áp dụng

Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025 đánh dấu bước chuyển từ tư duy quản lý theo tầng nấc sang tư duy quản trị theo thẩm quyền và trách nhiệm. Mô hình hai cấp tạo điều kiện để địa phương năng động hơn, giảm trung gian, nâng cao chất lượng phục vụ công và tăng khả năng thích ứng với yêu cầu phát triển. Đây là cải cách có ý nghĩa hệ thống, không chỉ đối với tổ chức bộ máy mà còn đối với chất lượng thực thi pháp luật ở cơ sở.

Trong giai đoạn đầu áp dụng, hiệu quả của mô hình sẽ phụ thuộc vào mức độ rõ ràng của văn bản hướng dẫn, sự thống nhất giữa luật và nghị định, cũng như khả năng tổ chức thực hiện ở từng địa phương. Khi các điều kiện này được bảo đảm, chính quyền địa phương hai cấp sẽ trở thành nền tảng cho một nền hành chính tinh gọn, gần dân và chịu trách nhiệm hơn.

Tài liệu tham khảo

• Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025.
• Nghị quyết sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 2013 liên quan đến tổ chức chính quyền địa phương.
• Nghị quyết của Quốc hội về sắp xếp đơn vị hành chính và tổ chức chính quyền địa phương hai cấp.
• Các nghị định của Chính phủ về phân cấp, phân quyền, phân định thẩm quyền khi tổ chức chính quyền địa phương hai cấp.
• Văn bản hướng dẫn của Bộ Nội vụ về triển khai mô hình chính quyền địa phương hai cấp từ ngày 01/7/2025.