Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ: khác biệt, vai trò và giới hạn thẩm quyền

Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ trong cấu trúc quyền lực nhà nước

Trong tổ chức bộ máy nhà nước Việt Nam, Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, đồng thời thực hiện quyền hành pháp và là cơ quan chấp hành của Quốc hội theo Điều 94 Hiến pháp năm 2013. Thủ tướng Chính phủ là người đứng đầu Chính phủ, chịu trách nhiệm trước Quốc hội về hoạt động của Chính phủ và các nhiệm vụ được giao theo khoản 2 Điều 95 Hiến pháp năm 2013. Vì vậy, Chính phủ là một thiết chế tập thể, còn Thủ tướng là chức danh lãnh đạo và điều hành cao nhất trong thiết chế đó.

Sự phân biệt này có ý nghĩa thực tiễn quan trọng. Khi xem xét thẩm quyền ban hành chính sách, tổ chức thi hành pháp luật hoặc điều phối hoạt động của bộ máy hành chính, cần xác định rõ chủ thể là Chính phủ với tư cách cơ quan hay Thủ tướng với tư cách người đứng đầu. Việc nhầm lẫn hai chủ thể này dễ dẫn đến xác định sai căn cứ pháp lý, sai trình tự ban hành văn bản và sai chủ thể chịu trách nhiệm.

Khác nhau về vị trí pháp lý và cơ chế hoạt động

Chính phủ: thiết chế tập thể của quyền hành pháp

Theo Hiến pháp năm 2013, Chính phủ gồm Thủ tướng Chính phủ, các Phó Thủ tướng Chính phủ, các Bộ trưởng và Thủ trưởng cơ quan ngang bộ. Cơ cấu, số lượng thành viên Chính phủ do Quốc hội quyết định. Điều này cho thấy Chính phủ không phải là một cá nhân mà là một cơ quan tập thể, được tổ chức trên cơ sở phân công, phối hợp và chịu trách nhiệm chung trong hoạt động điều hành nhà nước.

Luật Tổ chức Chính phủ năm 2025 tiếp tục khẳng định vị trí của Chính phủ trong quản lý thống nhất nền hành chính quốc gia và tổ chức thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội. Với tư cách là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, Chính phủ có thẩm quyền định hướng chính sách, chỉ đạo điều hành vĩ mô và bảo đảm tính thống nhất trong quản lý nhà nước trên phạm vi cả nước.

Thủ tướng Chính phủ: trung tâm điều hành và phối hợp

Thủ tướng Chính phủ là người lãnh đạo công tác của Chính phủ, chịu trách nhiệm trước Quốc hội, đồng thời báo cáo công tác trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội và Chủ tịch nước theo khoản 2 Điều 95 Hiến pháp năm 2013. Về mặt tổ chức, Thủ tướng giữ vai trò quy tụ, điều phối và kết nối hoạt động giữa các thành viên Chính phủ, bảo đảm các bộ, cơ quan ngang bộ vận hành thống nhất. Về mặt pháp lý, Thủ tướng là đầu mối thể hiện trách nhiệm chính trị - pháp lý của Chính phủ trước các cơ quan quyền lực nhà nước.

Khác với Chính phủ, Thủ tướng không phải là chủ thể thay thế Chính phủ trong mọi quyết định quản lý. Thẩm quyền của Thủ tướng chỉ tồn tại trong phạm vi Hiến pháp và luật quy định. Do đó, những vấn đề thuộc thẩm quyền tập thể của Chính phủ phải được xem xét, thảo luận và quyết định theo đúng cơ chế làm việc của Chính phủ, không thể mặc nhiên chuyển thành quyết định cá nhân của Thủ tướng.

Vai trò hành pháp của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ

Hành pháp trong mô hình hiến định Việt Nam trước hết thể hiện ở chức năng tổ chức thi hành pháp luật, điều hành hoạt động quản lý nhà nước và bảo đảm trật tự, kỷ cương trong đời sống kinh tế - xã hội. Chính phủ là trung tâm của quyền hành pháp, có nhiệm vụ lãnh đạo, chỉ đạo việc xây dựng chính sách, tổ chức thực hiện luật, nghị quyết và các chương trình phát triển quốc gia. Đây là quyền hành pháp mang tính hệ thống, không thuần túy là quyền điều hành hành chính.

Trong cấu trúc đó, Thủ tướng là người đứng đầu bộ máy hành pháp ở cấp Chính phủ, trực tiếp chỉ đạo các lĩnh vực cần sự thống nhất cao, xử lý những vấn đề liên ngành và bảo đảm sự phối hợp giữa các bộ, cơ quan ngang bộ. Luật Tổ chức Chính phủ năm 2025 cho thấy Thủ tướng có vai trò điều hòa hoạt động của các thành viên Chính phủ, quyết định các vấn đề còn có ý kiến khác nhau giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, đồng thời chỉ đạo, kiểm tra việc thi hành pháp luật trong hệ thống hành chính nhà nước.

Ở góc độ học thuật, có thể xem Chính phủ là chủ thể của quyền hành pháp ở bình diện thiết chế, còn Thủ tướng là chủ thể điều hành ở bình diện cá nhân được hiến định. Chính phủ tạo ra tính hợp pháp và tính tập thể của quyền hành pháp; Thủ tướng tạo ra tính thống nhất, linh hoạt và trách nhiệm tập trung trong điều hành. Hai yếu tố này bổ sung cho nhau, không triệt tiêu nhau.

Giới hạn thẩm quyền của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ

Giới hạn thẩm quyền trước hết được xác lập bởi nguyên tắc hợp hiến, hợp pháp. Chính phủ và Thủ tướng chỉ được thực hiện những nhiệm vụ, quyền hạn do Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội quy định. Mọi hoạt động điều hành vượt ra ngoài khuôn khổ này đều không có giá trị pháp lý và có thể bị xem xét hủy bỏ hoặc đình chỉ theo cơ chế kiểm tra, giám sát của nhà nước.

Giới hạn thứ hai là giới hạn về chủ thể quyết định. Chính phủ không được thay Quốc hội ban hành luật, không được thay Ủy ban thường vụ Quốc hội thực hiện thẩm quyền pháp luật hóa ở cấp độ tương ứng, và cũng không thể vượt qua phạm vi được ủy quyền bởi luật. Thủ tướng càng không thể nhân danh quyền điều hành để đặt ra quy tắc mới trái luật hoặc tự mở rộng thẩm quyền của mình sang lĩnh vực thuộc cơ quan khác.

Giới hạn thứ ba là giới hạn từ nguyên tắc phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước. Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội; Thủ tướng chịu trách nhiệm trước Quốc hội về hoạt động của Chính phủ và các nhiệm vụ được giao; đồng thời phải báo cáo trước Ủy ban thường vụ Quốc hội và Chủ tịch nước theo quy định hiến định. Cơ chế chịu trách nhiệm này bảo đảm hành pháp không vận hành như một quyền lực độc lập tuyệt đối mà nằm trong trật tự hiến định có giám sát.

Giới hạn thứ tư là giới hạn về tổ chức thực hiện pháp luật tại địa phương. Trong bối cảnh tổ chức chính quyền địa phương hiện nay được sắp xếp theo mô hình hai cấp, thẩm quyền của Chính phủ và Thủ tướng khi chỉ đạo, kiểm tra, đôn đốc phải bám sát hệ thống hành chính từ trung ương đến cấp tỉnh và cấp cơ sở, không thể được hiểu như quyền can thiệp tùy nghi vào hoạt động của chính quyền địa phương. Thủ tướng chỉ đạo điều hành thông qua mệnh lệnh hành chính hợp pháp, cơ chế kiểm tra và yêu cầu trách nhiệm, chứ không thay thế quyền tự chủ hợp pháp của từng cấp chính quyền.

Những điểm cần phân biệt trong thực tiễn áp dụng

Trong thực tiễn, nhiều văn bản và quyết định được ban hành dưới danh nghĩa Chính phủ hoặc Thủ tướng Chính phủ. Về nguyên tắc, văn bản của Chính phủ phản ánh ý chí tập thể của cơ quan này; văn bản của Thủ tướng thể hiện quyền quyết định cá nhân trong phạm vi luật định. Phân biệt đúng chủ thể ban hành giúp xác định đúng giá trị pháp lý, thứ bậc hiệu lực và phạm vi áp dụng của văn bản.

Chính phủ thường quyết định những vấn đề mang tính chiến lược, chính sách lớn, chương trình phát triển và những nội dung cần sự đồng thuận giữa các bộ, ngành. Thủ tướng thường tập trung vào điều hành, chỉ đạo, đôn đốc, giải quyết vướng mắc liên ngành và tổ chức thực hiện nhiệm vụ cụ thể. Đây là khác biệt cốt lõi giữa thẩm quyền tập thể và thẩm quyền cá nhân trong nhánh hành pháp.

Kết luận

Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ là hai chủ thể gắn bó chặt chẽ nhưng không đồng nhất. Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, thực hiện quyền hành pháp với tư cách một thiết chế tập thể; Thủ tướng là người đứng đầu Chính phủ, giữ vai trò lãnh đạo, điều phối và chịu trách nhiệm trước Quốc hội về hoạt động của Chính phủ. Sự phân định rạch ròi giữa hai chủ thể này là điều kiện để bảo đảm tính hợp hiến, hiệu lực quản trị và kiểm soát quyền lực nhà nước.

Giới hạn thẩm quyền của Chính phủ và Thủ tướng được xác lập bởi Hiến pháp, luật và cơ chế giám sát của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội và Chủ tịch nước. Trong Nhà nước pháp quyền, quyền hành pháp mạnh không đồng nghĩa với quyền hành pháp vô hạn; mọi quyết định điều hành đều phải nằm trong khuôn khổ pháp luật và phục vụ nguyên tắc phục tùng Hiến pháp.

Tài liệu tham khảo

• Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 2013.
• Luật Tổ chức Chính phủ số 63/2025/QH15.
• Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện hành.
• Chương VII Hiến pháp 2013 về Chính phủ.
• Các văn bản hướng dẫn thi hành liên quan đến tổ chức và hoạt động của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ.